记者|李卓谦

　　责编|郭新磊

　　来源|民主与法制时报（2020年9月9日）

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　　民主与法制时报

　　核心提示：“‘两山’理念带来了一种新的发展观、新的财富观和新的幸福观。”近日，中国法学会副会长、中国法学会环境资源法学研究会会长吕忠梅接受民主与法制社记者专访时表示，“两山”理念的提出，在很大程度上引领着环境法价值取向的发展。

　　2005年8月15日，时任浙江省委书记习近平在浙江湖州市安吉县余村考察时，首次提出“绿水青山就是金山银山”的科学论断。15年来，在“两山”理念的影响之下，我国的环境法治发生了深刻的变化。

　　“‘两山’理念带来了一种新的发展观、新的财富观和新的幸福观。”近日，中国法学会副会长、中国法学会环境资源法学研究会会长吕忠梅接受民主与法制社记者专访时表示，“两山”理念的提出，在很大程度上引领着环境法价值取向的发展。

　　“不能以牺牲生态环境的方式来发展经济，所以它是一种绿色的发展观；绿水青山本身也是一种资源，是社会经济发展和人类文明进步的宝贵财富，它又是一种绿色的财富观；人们只有在良好的、清洁的环境当中，才能生活得有尊严有质量，它还是绿色的幸福观。”吕忠梅说，在这样的新理念下，环境立法、执法、司法，发生了深刻而全面的变化。

　　党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义现代化强国建设“五位一体”总体布局，2018年“美丽中国”作为国家目标明确写进宪法。在吕忠梅看来，习近平生态文明思想的核心是“两山”理念，就是要按照绿水青山就是金山银山的价值取向，重新谋划中国的战略发展布局，统筹国家治理和社会治理现代化的各个方面和各个环节。将生态文明建设提升到治国理政战略全局的高度，就为环境法治的发展和提升奠定了坚实的观念基础。

　　“‘两山’理念对于环境法治的影响是深远而长久的。”吕忠梅说。

　　“绿色发展”理念

　　贯穿于立法全过程

　　谈及立法，吕忠梅首先提到了2018年修订的宪法。在她看来，在我国，从1978年宪法第一次规定环境保护的条款，到2018年将生态文明作为“五位一体”总体布局、“美丽中国”作为社会主义现代化强国建设目标写入宪法并明确了国务院对生态文明建设的管理职责，极大地完善了生态环境立法的宪法依据。

　　吕忠梅介绍说，15年来，我国的环境保护立法与国家发展战略相适应，走过了三个发展阶段：第一个阶段是发展优先，环境立法重在污染后果控制；第二阶段是环境保护与经济发展相协调，环境立法发展以预防为主；第三个阶段保护优先、生态修复为主，环境立法更加注重风险预防，形成多元共治的新体制新机制。特别是2014年以后，新制定与修订环境保护专门法律有11部，目前我国环境立法已近40部。十三届全国人大常委会立法计划还列入了长江保护法、国家公园法等。

　　“应该说，目前环境保护立法的‘四梁八柱’已经形成。更重要的是，这些法律的修订与制定，都全面贯彻了‘两山’理念，可以说是用法律的规范语言对绿色发展观、绿色财富观、绿色幸福观的表达。”吕忠梅表示，在“两山”理念引领下，一方面是法律制度的内涵不断充实和完善，立法体系越来越健全；另一方面，立法的范围也在逐渐扩张，由最初的只有环境保护立法才关注环境保护，到如今各法律在制定修改的过程中都更加注重环境保护，为实现绿色发展“立规矩”，“在立法过程中很好地把‘两山’理念中所蕴含的价值观变成了法律制度。”

　　今年5月28日，十三届全国人大三次会议表决通过了《中华人民共和国民法典》，自2021年1月1日起施行。吕忠梅表示，民法典最大的时代特征之一就是“绿色”，在私法基本属性的基础上，用近30个条文专门规定“绿色原则”、确立“绿色制度”、衔接“绿色诉讼”，形成了系统完备的“绿色条款”体系，是贯彻“两山”理念的生动实践。

　　“在物权编中规定了为节约资源、保护环境而对所有权的限制以及保护生态环境公共利益的内容，有利于财产利用活动与环境保护目标的协调；在合同编中规定了对合同履行的绿色约束，有助于民事交易活动的绿色化转型；在侵权责任编中扩大了环境侵权责任的范围，衔接了环境私益诉讼、公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼制度，规定了惩罚性赔偿，提高了违法成本。此外，在人格权编中，一般人格权的规定以及生命权、健康权的相关规定，也可以为公民个人因环境污染和破坏可能导致的生命健康损害提供救济。”吕忠梅表示，刑法也越来越重视对破坏环境和资源的犯罪行为的规定，不断通过相关修正案，降低入罪门槛、完善刑罚配置；诉讼法为建立环境公益诉讼制度也进行了专门修订。由此可见，通过从宪法、实体法到程序法的不断完善，为“用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境”提供了坚实的立法基础。“‘两山’理念在我们的立法中得到了认真贯彻。”

　　生态环境执法

　　从“束手无策”到“形成合力”

　　过去，环保法曾被业内人士称为“没有牙齿的老虎”，讲的就是环境保护法律制度执行难。为此，2014年修订环境保护法时，专门规定了按日连续计罚等强制性执法手段，让环境保护法“长出了四颗牙齿”：新环保法通过后，原环境保护部及时出台了《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》等配套措施，解决环境执法的“最后一公里”问题。

　　“出台这些配套制度就是为了做实、做细执法机制，确保环保法的执行效能。”吕忠梅表示，15年来，环境执法体制与机制都发生了很大变化，从最初的末端控制到过程管理，再到现在的多元共治，执法的机制和体制越来越完善。

　　其中一个明显的变化是生态环境保护机构在国家治理体系中地位的不断提升和职责范围的扩大。

　　特别是2018年的国务院机构改革，组建生态环境部，将原环境保护部的职责与国家发展和改革委员会、国土资源部、水利部、农业部、国家海洋局等有关部门的部分职责进行了整合。

　　吕忠梅表示，15年来的每一次机构改革，生态环境保护机构都是“只升不降”。意味着在国家治理当中，生态环境治理越来越重要，必须赋予执法机构更高的地位与更大的执法权力。与此同时，在执法理念上也实现了从单向的行政命令为主，到行政管理和多元化参与并重的重大转变。

　　第二个明显的变化是环境执法变得更加“硬气”。吕忠梅说，在执政层面，通过制定《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》确立了生态环境保护领域的“党政同责”“终身追责”党内法规。在行政层面，环保法明确了人民政府必须对所辖区域环境质量负总责，必须定期向人大报告工作，接受立法机关监督。以此为基础，建立了环保督察制度，对执法者进行监督。这些制度形成合力，保证了环境执法能够“硬起来，强起来”。

　　还有一个重要的变化是环境执法队伍和能力建设有了很大提升。在生态环境保护系统成立了专门的执法机构，出台了专门的执法规范，开展了执法培训。此外，也加大了执法物质保障体系建设。财政投入、设施装备、信息化建设等方面均有了质的飞跃。每年的生态环境保护执法大练兵活动有力促进了执法能力建设。

　　逐步建成专门化、专业化的绿色司法体系

　　15年来，环境保护的司法实践得到了长足发展。习近平总书记在福建工作期间，高度重视生态建设，福建省最早开始探索利用林业审判专门法庭审理生态环境保护案件。从2007年贵州省清镇市法院设立全国首个以“环境保护”命名的专门法庭，到2014年最高人民法院成立环境资源审判庭，环境司法走过了一条从地方探索到全国体系化建设的专门化道路。截止到2019年年底，全国共有1353个环境资源专门审判机构，有专门从事环境资源审判的法官队伍、有专门的司法规则，是一套完整的环境资源司法专门化体系。

　　“从地方开始的环境司法专门化实践探索与‘两山’理念的提出是同步的。在这个过程中，逐步形成了服务生态文明建设的绿色审判体系。”吕忠梅表示，通过推进环境司法专门化，充分发挥司法机关通过审理案件促进社会公平正义的功能，老百姓就能够更好感受到蓝天多了、水变清了、山变绿了。

　　值得注意的是，在推进环境司法专门化的同时，司法系统也在不断加强环境司法专业化建设。吕忠梅介绍说，一些普通案件中也可能会涉及环境资源问题，这就需要非环境资源审判业务庭的法官具有相关的专业知识和能力，在审理与环境资源相关的案件时，也能很好贯彻“两山”理念。

　　除法院系统建立了专门审判机构之外，检察系统也设立了办理环境公益诉讼案件的专门机构、公安机关对环境资源案件的刑事侦查也有专门内设机构负责，再加上专业的律师队伍，我国已形成了完整的绿色司法体系。

　　“这个绿色司法体系在国际上是独一无二的。”吕忠梅说，在多个国际交流场合，都听到了国际组织官员和外国的法官、学者对中国绿色司法体系感到“震撼”“震惊”的评价。2016年，联合国环境规划署发布《绿水青山就是金山银山：中国生态文明战略与行动》报告，向全世界推荐“两山”理念。

　　“中国的生态环境保护法治建设经历了瞄准先进国家从跟跑到并跑，再到在一些领域处于世界引领位置，值得自豪。”吕忠梅说，现在我们也正在把“两山”理念带到国际规则的制定过程中，“在构建人类命运共同体规则体系的过程中，希望与全世界人民共享绿水青山就是金山银山的理念与成果。”

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