【作者简介】孙佑海，天津大学法学院院长，中国行为法学会副会长，最高人民检察院检察理论研究基地主任（天津大学）。

　　【文章来源】本文原刊载于《中国法律评论》2020年第5期。

　　目录

　　一、案件要旨与案情介绍

　　二、案件评析

　　三、完善行政公益诉讼检察建议制度的若干建议

　　当前，检察机关提起行政公益诉讼已经引起社会的高度关注，但是，与其密切相关的行政公益诉讼检察建议，关注度还不够，似乎只有检察机关提起行政公益诉讼才能体现检察机关的监督价值。

　　海南省检察院第一分院就行政机关违法问题提出行政公益诉讼检察建议，在充分运用行政公益诉讼检察建议手段促进纠正行政机关的行政违法行为、推进生态环境保护方面，做了有益探索，取得了良好的法律效果和社会效果，并从中总结了宝贵的经验。认真分析本案，对于倡导以行政公益诉讼检察建议方式纠正行政机关的违法行为，具有重要的理论意义和实践价值。

　　一、案件要旨与案情介绍

　　（一）案件要旨

　　地方政府就自然保护区内的国有林地擅自给村集体和个人核发林权证，既侵犯了国有林地所有权，又违反了自然保护区不得破坏生态环境的相关规定，依法应当进行检察监督。鉴于案件涉及人数广、时间长、历史遗留问题多，故本应提起行政公益诉讼的案件，优先采取提出行政公益诉讼检察建议的方式。与此同时，在依法提出行政公益诉讼检察建议的同时，还注意发挥行政机关的行政资源优势，积极与行政机关进行协调，确保案件办理取得最佳的法律效果和社会效果。

　　（二）案情介绍

　　海南省上溪和尖岭两个自然保护区成立于1981年，地处万宁、琼海、琼中三市县交界处，由万宁市管辖并在该市行政区域内，其保护对象主要是天然热带季雨林及其生境。1990年经海南省国有林定权发证领导小组划界确权，为两个保护区核发了国有山林权证。该国有山林权证由省级人民政府确权发证，具有法律效力。

　　时隔19年之后的2009年，在原海南省林业厅统一部署的林权改革工作中，琼海市人民政府违规给位于万宁市该两个自然保护区的村集体和个人颁发林权证140宗，涉及林地共计6467.08亩，严重侵犯了国家对国有林地的所有权，大大增加了保护区管理机构监管执法的难度，多次引发抵制和暴力抗拒监管执法的群体性事件。同时，因上述涉案村集体和个人大量种植橡胶、槟榔等经济作物，从事农业生产经营活动，造成原有天然森林植被的灭失和生物多样性生态系统功能的破坏，而且大面积的经济作物长期使用农药、化肥形成的农业面源污染，也危及了水源地的水质安全。

　　对上溪和尖岭两个省级自然保护区因琼海市人民政府越权就国有林地给村集体和个人颁发林权证，该村集体和个人非法进行经济活动致使保护区生态环境遭受破坏，给自然保护区监管执法造成困难等一系列问题，原省林业厅作为上级主管部门，长期以来未加以重视并履行上级主管部门职责，未及时协调解决琼海市人民政府越界颁发林权证等违法的行政行为，造成自然保护区行政监管秩序的失控，存在怠于履行法定职责等问题。

　　海南省人民检察院第一分院发现问题后，决定提出行政公益诉讼的检察建议，维护国家对林地的所有权和生态环境。2019年4月24日，海南省人民检察院一分院分别向琼海市政府、省自然资源和规划厅提出行政公益诉讼检察建议，建议两行政部门依法履职，及时纠正违法将国有林地林权证颁发给村集体和个人的行为，研究提出村集体和个人退出在该区域进行农业生产活动的方案，以保证自然保护区的完整性并使生态功能得到恢复。

　　海南省人民检察院第一分院提出检察建议后，又与省自然资源和规划厅、琼海市人民政府进行了反复的协调与沟通，促进该行政公益诉讼检察建议落实，取得了良好的法律效果和社会效果。

　　从学理层面看，本案从七个方面进行深入探讨：

　　第一，检察建议与行政公益诉讼检察建议的关系；

　　第二，行政公益诉讼检察建议与行政公益诉讼之间的关系；

　　第三，如何运用行政公益诉讼检察建议方式维护国家对国有林地的所有权？

　　第四，如何运用行政公益诉讼检察建议方式强化自然保护区管理？

　　第五，开展行政公益诉讼检察建议应否尊重行政优先原则？

　　第六，如何健全检察机关民事行政案件的调查核实制度？

　　第七，推动行政公益诉讼检察建议制度完善仍需注意哪些问题？

　　二、案件评析

　　（一）正确认识检察建议与公益诉讼检察建议的关系

　　所谓检察建议，是指人民检察院依法履行法律监督职责，参与社会治理，维护司法公正，促进依法行政，预防和减少违法犯罪，保护国家利益和社会公共利益，维护个人和组织合法权益，保障法律统一正确实施的重要方式。

　　检察建议具有以下特征：

　　一是实施的主体必须是人民检察院；二是提出检察建议的目的是履行法律监督职责，参与社会治理，维护司法公正；三是检察建议应当发生在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，促进违法问题的解决；四是提出检察建议是加强内部制约和监督的一种法律手段；五是检察建议主要包括再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议、其他检察建议等类型；六是通过提出检察建议，达到促进依法行政，预防和减少违法犯罪，保护国家利益和社会公共利益，维护个人和组织合法权益，保障法律统一正确实施的目的。

　　提出检察建议是加强检察监督的一种方式，是民事检察监督制度的一个组成部分。1982年民事诉讼法（试行）关于民事检察仅有一个抽象的基本原则的规定，缺乏可操作性，因而难以产生较好的实践效果；1991年民事诉讼法正式颁行时，除基本原则外，还规定了抗诉制度，检察监督的地位得到加强；2007年民事诉讼法小改，细化了检察监督的抗诉事由制度；2009年最高人民检察院颁布了《人民检察院检察建议工作规定（试行）》，但由于检察建议起步不久，该工作规定属于试行的地位；2012年全面修改民事诉讼法，检察监督的范围得到极大拓展，民事检察监督的行为扩展到了民事诉讼的每一个领域。

　　需要重点指出的是，2012年民事诉讼法的修改还将检察建议这个当时看起来并不显眼但却很有发展前景的概念引进民事诉讼法之中，成为民事检察制度改革发展的一大进步。

　　据此，民事检察的范围得以拓展，民事检察的手段得以增加，民事检察的同级监督成为可能，民事检察的效能获得提升，检察机关在我国国家治理体系和治理能力现代化中的作用日益凸显。这个发展变化告诉我们，检察机关作为专门法律监督机关在民事检察制度中已经深深扎根，中国特色民事检察监督制度体系已经初步形成并开始发挥越来越大的作用。

　　公益诉讼检察建议是检察建议制度不断发展壮大的新成果。在2009年《人民检察院检察建议工作规定》（试行）的基础上，十年之后，2019年2月26日最高人民检察院正式公布《人民检察院检察建议工作规定》（以下或简称《检察建议规定》）。

　　该规定以2012年新民事诉讼法为依据，全面肯定人民检察院检察建议的工作成就，对如何开展新时期的检察建议活动提供了全面的规范指引，在人民检察院检察建议制度的发展史上具有里程碑作用。该规定第2条全新明确了人民检察院检察建议的性质和定位：“检察建议是人民检察院依法履行法律监督职责，参与社会治理，维护司法公正，促进依法行政，预防和减少违法犯罪，保护国家利益和社会公共利益，维护个人和组织合法权益，保障法律统一正确实施的重要方式。”

　　更为重要的是，人民检察院的检察建议制度与时俱进。2019年新规定对人民检察院检察建议的类型作了科学划分，按照工作任务和性质的不同，将检察建议划分为再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议和其他检察建议等五种类型。根据该规定，公益诉讼检察建议，成为一种单独的检察建议类型，是一种新类型的检察建议，是整个检察建议制度体系中的重要组成部分。由海南省检察院第一分院提出的本案检察建议，就属于公益诉讼检察建议的类型。

　　（二）认真厘清行政公益诉讼检察建议与行政公益诉讼的关系

　　行政公益诉讼检察建议与行政公益诉讼之间的关系，主要指行政公益诉讼检察建议与公益诉讼的先后顺序的问题。

　　一是，《检察建议规定》所指的公益诉讼检察建议，应当是检察院提起的行政公益诉讼检察建议，属于行政公益诉讼的范畴，而不是民事公益诉讼的范畴。二是，只有人民检察院提起行政公益诉讼才存在提出“诉前”检察建议的情形，而提起民事公益诉讼不需要提出“诉前”检察建议。

　　为什么行政公益诉讼检察建议需要在提起行政公益诉讼之前提出？这是因为，人民检察院在谋划提起行政公益诉讼时，应否在诉前提出检察建议，这在学者和实务界，是有争论的。有的人主张不需要在诉前提出检察建议，主张直接提起行政公益诉讼。在人民检察院开展检察建议的以往实践中，多将检察建议应用于诉讼监督等领域，对于这些活动，并没有采取诉前检察建议的方式。而随着检察机关行政公益诉讼制度的确立，检察建议工作也面临新的需求，因此对公益诉讼检察建议与行政公益诉讼之间的顺序问题，必须作出合理的制度安排。

　　现行的法律和司法解释在公益诉讼检察建议与行政公益诉讼顺序上的制度安排。

　　2017年修改后的《行政诉讼法》第25条明确规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

　　由此可见，修改后的行政诉讼法在行政公益诉讼检察建议与行政公益诉讼之间的关系上，明确规定在法定的情形发生时，应当先向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。只有在行政机关不依法履行职责时，人民检察院才可以依法向人民法院提起行政公益诉讼。请注意，该法律条文明确规定的是检察机关应当向行政机关提出检察建议，“应当”一词使该规定十分清晰地成为强制性规范，这意味着在法定情形发生时，检察机关首先需要以提出“检察建议”的方式监督行政机关依法行政，这是必须履行的法定职责，而不再是可有可无的监督手段。

　　在提出检察建议的程序设计上，行政诉讼法修改后，最高人民检察院于2018年6月发布《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》（以下简称《办案指南》），该指南首次运用较大篇幅对行政公益诉讼检察建议制发的对象、内容、送达、回复、跟进调查等方面的要求进行了详细规范。2019年《检察建议规定》，亦就各种类型检察建议的适用范围、调查办理、督促落实、监督管理等程序进行了统一、具体的规定，明确要求检察机关在提起行政公益诉讼之前，需要先向违法的行政机关提出检察建议。

　　在行政公益诉讼检察建议与行政公益诉讼之间的先后顺序上，2018年3月2日起施行的最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第21条也作出了明确的规定。该条第1款规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。

　　在该款中，对提出检察建议的前提条件也作出了明确要求。然后在该条的第2款进一步明确：行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在15日内书面回复。接下来在第3款作出明确规定：行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

　　以上条文说明，由最高人民法院和最高人民检察院联合作出的司法解释，也明确规定了行政公益诉讼检察建议和行政公益诉讼之间的先后顺序，即先提出检察建议，在检察建议没有达到应有的效果时，才可以启动行政公益诉讼程序。因此，行政公益诉讼检察建议应当在行政公益诉讼之前提出，也可以称为行政公益诉讼的诉前程序。当然，公益诉讼的诉前程序内容较多，检察建议仅仅是整个公益诉讼诉前程序的一个组成部分。

　　2019年最高人民检察院《检察建议规定》第25条规定，“被建议单位在规定期限内经督促无正当理由不予整改或者整改不到位的……符合提起公益诉讼条件的，依法提起公益诉讼”。上述规定将“依法提起公益诉讼”的顺位，置于检察机关提出检察建议而又没有达到检察机关希望达到的结果之后，这就为公益诉讼检察建议的权威性提供了有力的司法保障。

　　本案中海南省人民检察院一分院的做法值得肯定。

　　鉴于本案是海南省检察院办理的首个监督地方政府违法行政的公益诉讼案件，且事关农村稳定、相关市县行政权冲突和上级主管部门的责任等复杂敏感和办案风险问题，海南省人民检察院一分院经过反复研究，最后决定首先采用行政公益诉讼检察建议的方式，来解决本案所涉及的人民政府和有关部门的行政违法问题。

　　针对调查发现的问题，海南省人民检察院一分院于2019年4月24日分别向省自然资源和规划厅和琼海市人民政府发出公益诉讼检察建议，建议两行政部门依法履职，及时纠正违法颁发林权证的行为，研究提出村集体和个人退出在上溪、尖岭省级自然保护区开垦农业生产措施方案，保证自然保护区的完整性和生态功能恢复等。

　　检察建议发出后，检察机关又与省自然资源和规划厅、琼海市人民政府进行了反复协调沟通，促进该行政公益诉讼检察建议的落实。2019年6月26日，琼海市人民政府回复检察建议称：琼海市人民政府根据检察建议的要求，制定了《琼海市跨万宁市界核发林权证存在问题整改工作方案》，将实施撤销违法颁发的林权证等五条初步整改措施，还将研究制定保护区内农业生产的退出方案，以防止该保护区生态环境的进一步恶化。

　　2019年7月1日，省自然资源和规划厅给检察院回函称，该厅已经责成省林业局协调琼海市、万宁市政府及相关部门开展撤销违法颁发的林权证等九项整改工作。该厅还表示：“衷心感谢检察机关客观、及时的建议，使我厅能及时发现并整改相关问题。我厅将一如既往地支持配合检察工作，共同推进海南生态环境保护工作。”

　　海南省人民检察院一分院运用行政公益诉讼检察建议的方式基本解决了海南省有关行政机关的行政违法问题，提出公益诉讼检察建议的目的已经实现，因此，海南省人民检察院一分院不需要再提起行政公益诉讼。实践证明，海南省人民检察院一分院首先用行政公益诉讼检察建议的方式解决海南省有关行政机关的行政违法问题，以有效保护该地区的生态环境，这是正确的选择。

　　（三）充分运用行政公益诉讼检察建议方式维护国家对国有林地的所有权

　　本案的最大特点是检察机关充分运用行政公益诉讼检察建议的方式，维护国家对国有林地的所有权。

　　本案涉及林地的所有权为国家所有。海南省上溪和尖岭两个省级自然保护区内的林地为国家所有，这是毋庸置疑的。该两个省级自然保护区成立于1981年，地处万宁、琼海、琼中三市县交界处，在万宁市的行政区域管辖范围内，由万宁市管辖。1990年经海南省国有林定权发证领导小组划界确权，为两个保护区核发了国有山林权证。国有山林权证就是该两个保护区内的所有土地包括林地属于国家所有的合法证明。

　　2009年，在原省林业厅统一部署的林权改革工作中，琼海市人民政府严重违法，擅自给村集体和个人颁发林权证140宗，涉及国家所有的该两个保护区的林地共计6467.08亩。琼海市人民政府擅自给村集体和个人颁发林权证的行为，严重侵犯了国家对国有林地的所有权。

　　更为荒唐的是，琼海市人民政府给村集体和个人颁发林权证的区域，是万宁市所管辖的两个省级自然保护区。琼海市人民政府给集体和个人颁发林权证的行为，不仅侵犯了国家所有权，也侵犯了其他地区的行政管理权。这种越权越界发放林权证的行为，严重破坏了国家行政管理秩序。

　　海南省人民检察院一分院提出行政公益诉讼检察建议的行为是依法监督的正义行为。该检察院以事实为根据，以法律为准绳，为维护国家的林地所有权，提出了有价值有力度的行政公益诉讼检察建议。这个检察建议的提出，体现了人民检察院的政治品格和法律担当，大大提高了人民检察院的法律地位和权威性。

　　（四）充分运用行政公益诉讼检察建议强化自然保护区有效管理

　　国家对强化自然保护区管理，有着明确的规定。《自然保护区条例》第26条规定：禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动。第28条规定：禁止在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产经营活动。第29条规定：在自然保护区的实验区内开展参观、旅游活动的，由自然保护区管理机构编制方案，方案应当符合自然保护区管理目标。请注意，在自然保护区的实验区内允许开展的活动，仅限于开展参观、旅游活动，而且还需要经过上级批准。《海南省自然保护区条例》第31条、第32条、第35条，也作出了类似的规定。

　　通过援引以上条例规定可以看到，国务院和海南省人大常委会对于自然保护区内的缓冲区和实验区的管理，是十分严格的。在上述区域内，禁止进行生产经营开发活动，包括农业生产经营开发活动。村集体和农民个人在取得琼海市人民政府颁发的林权证后，从经济利益最大化的目的出发，在自然保护区的缓冲区和实验区内从事农业生产，这是严重违反国务院自然保护区管理条例和海南省自然保护区条例的违法行为。

　　当地村集体和农民个人进行的农业生产行为严重破坏了生态环境。海南检察院调查的结果显示，村集体和农民个人在开发经营过程中，为了增加农业产量，尽快取得更多的经济收益，滥施化肥和农药，严重损害了当地的生态环境。由于该区域的下游建有饮用水水库，这就进一步加重了违法行为的情节和生态环境破坏后果。对于这些严重破坏生态环境的行为，必须采取有力措施加以纠正。

　　海南省人民政府有关部门和琼海市人民政府对该地破坏生态的行为采取放任态度，是明显的不作为。琼海市人民政府违规给村集体和个人颁发林权证，导致该地的村集体和农民个人占地毁林合法化，造成天然森林植被和生态系统功能受损的严重后果。而海南省原林业厅长期以来未纠正琼海市政府越界颁发林权证的违法行政行为，属于明显的不作为。

　　当地行政机关违法行使职权和不作为等问题，给该自然保护区的监管工作造成极大困难，致使行政管理秩序遭到极大破坏，教训是十分深刻的。因此，海南省人民检察院一分院依法开展法律监督行为，充分运用行政公益诉讼检察建议手段纠正不法行为，促进自然保护区的有效管理，是完全正当的。

　　（五）提出行政公益诉讼检察建议应当尊重行政优先原则

　　所谓行政优先权，一般来说，是指国家为保障行政主体有效行使行政职权而赋予行政主体履行职务上的优先条件，即行政权与其他社会组织及公民个人的权利在同一领域或同一范围内发生冲突时，行政权具有优先行使和实现的效力。行政优先权的内容主要包括：

　　一是先行处置权。一般说来，在法治国家，行政主体行使行政职权并实施行政行为，必须遵循法定的程序。但在紧急情况下，公安、应急等行政机关可以不受该程序规定的制约，有权对某些行为先行处置。

　　二是获得社会协助权。行政主体享有获得社会协助权，即行政主体在从事紧急公务时，有关组织或个人有协助执行或提供方便的强制性义务，违反者将承担相应的法律责任。

　　三是行政行为的推定有效。行政行为一经作出，只要未被有权的机关正式撤销，即使该行为在一定程度上存在某些违法或不当的情形，也被推定为有效。在行政复议和行政诉讼期间，只要没有法律上的特别禁止或限制的规定，原则上不应停止该行政行为的继续执行。

　　本案中所指行政优先原则，与行政优先权的概念有所不同，其实质在于，当社会的有关主体之间就某项行为的合法性、合理性等问题发生争议时，在司法机关和行政机关都可以进行处理，但它们之间的职责权限不够清晰的情形下，司法机关一般应本着谦抑原则，保持中立和事后裁判的立场，支持由行政机关“率先出场”处理争议。

　　如果行政机关能够顺利解决争议，司法机关一般应尊重行政机关的处置决定，而不必启动司法程序。这样做既节约了司法资源，也是尊重行政优先原则的实质所在。只是在行政机关拒绝进行争议处理或无法胜任解决争议的任务时，司法机关才会启动司法程序，发挥司法机关解决社会争议最后一道防线的职能，以恢复社会的稳定与秩序。

　　我国的有关法律和司法解释，一直以来都秉承行政优先的原则，注意发挥行政机关在解决社会纠纷争议中的重要作用。

　　比如，在解决生态环境损害赔偿这项重大的争议问题时，中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年12月17日印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》，就提出了“主动磋商，司法保障”的重要原则，即在生态环境损害发生之后，首先由人民政府担当赔偿权利人的角色，组织开展生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作，主动与破坏环境的一方——赔偿义务人进行磋商。经过磋商达成一致的，按照磋商达成一致的协议执行。如果经过磋商未达成一致的，作为赔偿权利人的人民政府或有关部门，才可以依法提起诉讼，由人民法院作为解决社会争议的最后一道防线，发挥“定分止争”的功能作用。

　　中共中央办公厅、国务院办公厅于2015年发布的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，采取的是磋商相对前置主义，规定：“磋商未达成一致的，赔偿权利人应当及时提起生态环境损害赔偿民事诉讼。赔偿权利人也可以直接提起诉讼。”而2017年《生态环境损害赔偿制度改革方案》采取的是磋商绝对前置主义，其规定“磋商未达成一致的，赔偿权利人及其指定的部门或机构（指人民政府）应当及时提起生态环境损害赔偿民事诉讼”，删除了“赔偿权利人也可以直接提起诉讼”的规定。

　　将人民政府主导的“磋商”活动规定为提起生态环境损害赔偿诉讼的前置程序，出发点在于作为赔偿权利人的人民政府，拥有行政管理的权力和职责以及雄厚的行政资源和行政执法手段，因而有能力监督指导生态环境破坏者承担生态环境损害赔偿或生态修复的义务。

　　《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《若干规定》），尊重行政优先原则，首先规定了磋商优先的程序。人民政府作为赔偿权利人与生态破坏者即赔偿义务人经反复磋商也达不成协议时，才可以进行生态环境损害的赔偿诉讼。《若干规定》第1条明确将磋商确定为提起诉讼的前置程序，规定赔偿权利人在与赔偿义务人“经磋商未达成一致或者无法进行磋商”的情况下，可以提起生态环境损害赔偿诉讼。

　　行政机关主导的磋商作为前置程序，成为一条重要的工作原则。实践中，时有环境污染者或者生态破坏者在造成生态环境损害后下落不明或者故意躲避导致无法进行磋商的情况发生。因此，除了经磋商无法达成一致的情形外，对于客观上缺乏开展磋商条件的情形亦需予以考虑。为此，《若干规定》第1条还规定，赔偿权利人在“无法进行磋商”时，亦可提起生态环境损害赔偿诉讼。

　　我国法律法规和司法解释之所以规定要确立行政优先的原则，主要是考虑到各级人民政府拥有丰厚的行政资源，而且行政机关工作在经济建设的最前线，最了解实际情况，最有条件经常与相对人打交道，故应尊重行政优先原则。

　　检察机关尊重行政优先原则，并不是提出公益诉讼检察建议就算万事大吉，而是采取积极配合的措施，促成检察建议所涉及的目标得以实现。在发现问题后，海南省人民检察院一分院首先分别向琼海市人民政府、省自然资源和规划厅发出公益诉讼检察建议，建议该行政部门依法履职，及时纠正违法颁发林权证的行为，并与行政部门一起，商量提出如何让村集体和农民个人从自然保护区退出农业生产的措施方案。检察机关提出行政公益诉讼检察建议后，又与省自然资源和规划厅、琼海市人民政府进行了反复协调沟通，促进该检察建议的落实。

　　海南省人民检察院一分院在解决争议时尊重行政优先原则，取得了很好的效果。本案涉及众多村民的生计，处理不当极易引发群体性事件，行政部门对此顾虑多、压力大。鉴于此，检察院对涉及百姓切身利益以及可能引发的维稳风险进行认真的研究和评估，检察院分管领导还多次与相关各方释法说理，共同分析研究应对措施。

　　海南省检察机关在提出检察建议时注意遵循行政权运行规律，体现行政优先的原则，在监督省级行政机关履行主管职责的同时，又充分考虑保护区内占地毁林形成的历史原因等客观因素，对地方人民政府纠正违法提出分步骤解决的措施，这样有利于行政机关与当地人民群众形成整改合力，最终合理、稳妥地解决本案的违法问题。

　　（六）完善调查核实制度助推检察建议的质效提升

　　2012年修改后的《民事诉讼法》第210条明确规定：“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。”此规定是民事诉讼法首次赋予检察机关在民事诉讼中享有民事检察调查核实权，填补了立法空白,对于检察机关有效地行使法律监督权有着十分重大的意义，也为建立检察机关民事调查法律制度奠定了良好的法律基础。随着我国司法体制改革的不断深化，如何健全检察机关民事行政案件的调查核实制度，已经成为一项意义十分重大的改革课题。

　　授予检察机关民事行政案件调查核实权的必要性在于：

　　其一，授予民事行政案件调查核实权是履行保护公共利益职责的需要。提起检察建议的目的是使国家利益和社会公共利益免受侵害。也就是说，检察机关提起检察建议的目的，不是为了本单位的利益，而是为了国家和公共利益。检察机关没有从公益诉讼中获得本单位的私利，而是迫切需要通过获取足够的证据来有力维护国家利益和社会公共利益。

　　因此，检察机关在行政公益诉讼检察建议提出前拥有足够的调查核实权，是保护国家和公共利益的必需手段。民事行政案件调查核实权的权源是检察机关的法律监督权。赋予与检察机关保护公共利益职责相应的调查核实权，已经成为健全公益诉讼制度的重要条件。

　　其二，授予民事行政案件调查核实权是确保检察建议质量的需要。从监督活动的环节看，民事诉讼和行政诉讼中的检察监督一般是在法院裁判已经生效后的监督，是发生在法院对已有的事实和证据没有作出公正的认定或又出现新证据的情况下进行的，一般不需要检察机关进行过多的事实调查和证据审查。

　　但是，提出行政公益诉讼检察建议时的调查核实则是在尚未向法院提起行政公益诉讼之前，为获得行政机关从事违法行为的充分证据，检察机关必须拥有一定的法律手段，如没有充分的调查核实权就不可能取得证据也就不能进行高质量的公益诉讼。

　　行政公益诉讼案件一般比较复杂，而且要解决的往往是一些历史遗留问题，取证难是一个不可回避的现实问题。从行政公益诉讼受案范围看，“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域”涉及的每一项问题都十分复杂，特别是在环境行政公益诉讼中，调查核实更难。

　　由于环境污染本身具有成因的复杂性、表现的潜伏性和结果的易变性，再加上环境污染案件的调查对象的复杂性，检察人员到现场进行实地勘察，常常遇到不配合的情形。一些调查对象出于自身经济利益和政治利益的考量，往往在检察机关调查核实时采取各种方式方法阻挠调查甚至弄虚作假。更有甚者，暴力抗法的情形时有发生，严重影响检察机关调查核实工作的正常进行。当前，调查核实难问题已经成为妨碍检察机关做好行政公益诉讼检察建议的一大障碍，因此，依法赋予检察机关民事行政案件的调查核实权，势在必行。

　　海南省人民检察院一分院办理本案的一个重要特点，就是善用、用足调查核实权，及时查明事实，及时发现并查清行政机关的违法问题。海南省检察院一分院的检察官，通过调取审查林权档案并协调行政机关配合取证，对林权改革确权颁证的过程进行了周密调查，摸清了地方政府违法颁发林权证的准确数量，将涉嫌违规发放林权证的范围确定为140宗、6467.08亩。这些卓有成效的调查核实工作，为提高行政公益诉讼检察建议的质量，奠定了坚实的基础。以上情况表明，海南省检察院一分院在用足用好调查核实权方面做出的努力，值得高度肯定。

　　三、完善行政公益诉讼检察建议制度的若干建议

　　在充分肯定海南省检察院一分院运用行政公益诉讼检察建议制度取得成就的同时，也要看到该制度本身以及制度实施中存在的问题。只有发现真实问题并有针对性地解决问题，才能使行政公益诉讼检察建议制度保持旺盛的生命力。

　　基于此，结合办案实践，笔者就如何完善行政公益诉讼检察建议制度，提出以下改进建议：

　　1.规范“公益诉讼检察建议”概念表述及适用范围

　　关于“公益诉讼检察建议”的提法，源自2019年的《人民检察院检察建议工作规定》，是该规定所明确的五种检察建议类型中的一种。但是，“公益诉讼检察建议”的提法是不准确的。因为根据2014年行政诉讼法和2018年《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，可以由检察院提起的公益诉讼案件，有民事公益诉讼案件和行政公益诉讼案件两种类型。

　　必须明确，由人民检察院提出的公益诉讼检察建议，只能是行政公益诉讼的检察建议。但《检察建议规定》中“公益诉讼检察建议”的类型表述，会给人们造成误解，以为对于民事公益诉讼案件，也可以由检察院提起诉前检察建议。这在法律用语上显然不够严谨，容易造成误解。故建议在今后修改《检察建议规定》时，将“公益诉讼检察建议”的用语，修改为“行政公益诉讼检察建议”，实现法律用语上的规范和准确。

　　2.检察民事公益诉讼不需要提出诉前检察建议

　　根据2018年《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第13条规定，人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护等损害社会公共利益的行为，拟提起民事公益诉讼的，应当依法公告，公告期间为30日。在公告期限届满，法律规定的机关和有关组织仍然不提起诉讼的，人民检察院才可以向人民法院提起民事公益诉讼。

　　行政公益诉讼的起诉对象是行政机关，是从有利于促进行政机关依法行政目的出发的，故有必要建立行政公益诉讼检察建议制度。而民事公益诉讼的起诉对象是企业等单位，该类主体的权利义务与行政机关大不相同，因此，在检察机关提起民事公益诉讼之前，只要进行公告即可，不需要提出民事公益诉讼检察建议。

　　3.不应单独使用“诉前检察建议”

　　在海南省人民检察院一分院就上溪、尖岭自然保护区林地所有权督促琼海市人民政府、海南省自然资源和规划厅依法履职案的案件中，该院在准备的案情简介以及有关文件中，多次使用“诉前检察建议”的提法。在一些学者的有关学术论文中，也常常出现“诉前检察建议”的提法，有的甚至直接将“诉前检察建议”单独用作标题。

　　笔者认为将“诉前检察建议”作为独立用语不够准确，而应当将其与行政公益诉讼同时提出才不会产生误解。首先，在2018年《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中，并没有“诉前检察建议”的提法。其次，有的学者和实务工作者认为行政公益诉讼检察建议与“诉前检察建议”的内涵是一致的。笔者认为如此理解并不准确。因为行政公益诉讼语境下中的“诉”与其他由人民检察院提起诉讼的“诉”有所不同。

　　比如，根据2019年《检察建议规定》第11条的规定，在需要提起社会治理检察建议的情形下，就有“需要追究有关责任人员的司法责任”的规定。在依法提起追究司法责任的诉讼之前所提出的检察建议，也可以理解为是“诉前检察建议”。因此，“诉前检察建议”调整的范围较宽，并不限于行政公益诉讼的检察建议。

　　为了避免有关法律用语在司法中的混淆，建议不单独使用“诉前检察建议”的用语。在提起行政公益诉讼检察建议的场合，应当明确使用“行政公益诉讼检察建议”的用语，或者简化为“公益诉讼检察建议”。不赞成随意使用“诉前检察建议”或“诉前建议”的用语，以避免可能出现的混乱现象发生。

　　4.关于提高行政公益诉讼检察建议的权威性的几点建议

　　从目前的实际情况看，社会上对行政公益诉讼检察建议的重视程度远远不够，为此，为了提高行政公益诉讼检察建议的权威性，建议在以下几个方面做出新的努力：

　　第一，明确检察机关可以对违法行使职权或者不作为的行政机关进行检察约谈。检察约谈应当具有司法属性。在进行检察约谈时，既要讲明被建议的行政机关违法行使职权或者不作为的具体表现和可能造成的后果，使行政机关对如何回复检察建议有明确的认识，同时又要认真听取行政机关的说明并商谈解决办法。

　　第二，明确行政公益诉讼检察建议书的制作内容，力求以个案的整改带动整体的依法行政，起到典型促进全局的重要作用。

　　第三，明确行政公益诉讼的检察建议可以以报告、通报等形式，送达行政机关所在地党委、人大、上级机关以及纪委监委等。检察机关应当与上述机关部门建立密切的合作机制，以便妥善处理与行政机关和各有关方面的关系，共同推动行政公益诉讼检察建议提高权威性，实现有效性，提升人民政府的良好形象，加快建设让人民满意的法治政府。

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