2020年12月26日下午，长江保护法在十三届全国人大常委会第24次会议全票通过。看到自己一周前给准备提请审议的草案稿提出的修改建议已经得到体现，想起那个“为长江立法”但却没有期限的诺言，忍不住发了一条朋友圈：长江保护法，从1998到2020，一路风雨一路歌！

　　关于二十多年前，为什么会发出“为长江立法”的呼声，但被认为几乎没有可能；直到2016年1月5日，习近平总书记在重庆发表重要讲话，提出长江经济带建设“共抓大保护，不搞大开发”，为长江立法才出现真正的机遇。关于二十多年来，我作为全国人大代表和全国政协委员，如何以代表议案、委员提案以及意见建议等方式参与、促进长江保护立法；作为环境资源法学研究者，怎样通过承担省部课题、国家社科基金重大项目等形式提供基础理论支撑；如何将1998年确定的“长江流域水资源保护条例研究”成果变成了“水法修改案”的一章，再变成“长江法（草案）专家建议稿”。许多故事都在不同场合、以不同方式讲过，不必再重复。

　　现在，面对已经通过的长江保护法，需要回答的问题是：已经结项的国家哲学社会科学基金重大项目成果——《长江流域立法研究》书稿还有多大价值？我们有必要出版这部著作吗？

　　元旦期间，我在学习长江保护法、给一些媒体准备解读文章的同时，重温《长江流域立法研究》书稿。追问我们的研究对已出台的长江保护法的意义，思考我们的研究对未来流域立法的价值。希望能够说服自己。

　　长江保护法是新中国成立以来第一部流域性质的立法，它与以前的“条条”“块块”立法不同，既要超越部门行业约束、也要突破行政区划层级界限；既不是传统意义上的保护法，也不是过去形式的开发法，具有非常强的流域性、系统性和综合性。这种立法，开创性毫无疑问，基础理论支撑薄弱也不容置疑。作为一部“从无到有”的法律，需要解决的法理难题非常多。从实践需求上看，它既要解决长江保护管理体制中“九龙治水”顽疾，也要破解生态系统的“无鱼”困局；既能防止流域生态环境进一步恶化，也能让已经伤痕累累的母亲河恢复美丽……。如何协调好长江流域这个横跨中国东西部、占据中国经济总量近半壁江山的巨大的自然、经济、社会、文化复合系统中各种利益关系，面临的问题之复杂、诉求差异之大，难以想象。长江保护法在制定过程中，如何进行利益选择和利益平衡，也必须要有理论创新与突破。

　　我们在申报国家社科基金重大项目时，以多年的研究中发现的理论与实践问题为基础，将论证的重点放在为长江流域立法提供理论基础，希望通过理论创新，破解实践难题。课题设计的技术路线与方案，也主要是以问题为导向、以立法为目标而进行的展开。当时，在申报材料中，明确了将提供立法草案建议稿作为最重要的研究成果。

　　在课题实施过程中，长江保护法的制定被列入立法计划，为我们提供了参与立法的契机，也促使我们将研究重心放在了解决立法困境和难题方面。回想起2016年，我们作为三个研究团队之一，接受推动长江经济带建设领导小组办公室的邀请，赴国家发改委陈述制定长江保护法的设想；2017年，向全国人大提交《长江法专家建议稿框架》；2019年，向全国人大法工委提交《长江法（草案）专家建议稿》；……。整个过程，伴随着长江保护法草案从最初几乎是环境保护法篇章结构的“拷贝”，到一审稿的“拼盘”式结构，再到二审稿的“整容”式变化的过程。使得我们的研究，能够直接面向立法工作，参与立法方案的论证，在与立法工作者热烈的讨论甚至是激烈争论中，力争实现理论研究对立法决策的支撑，达到“以理服人”的效果。

　　可以说，这个课题的成果中的许多观点，都是对长江保护法制定过程中的一些理论问题的直接回答。比如，明确长江流域的法律属性为自然流域性与社会经济性的结合，这是界定长江流域的法律概念以及确定长江保护法调整对象的基础；长江流域立法不同于过去意义上的“保护法”，应该是体现“绿色发展”理念的综合性立法，具体体现为“保护法+开发法”，这是长江保护法的基本定位；长江流域立法应秉持“中医整体观”，超越还原主义与整体主义，核心是流域法律的空间化以及法律空间的流域化，必须高度重视空间性，这是建立以国土空间规划为主导的长江流域治理格局的法理基础；长江流域立法的成败在于建立妥善处理政府事权配置的原则与标准，制度体系应充分考虑“长江”的特点，通过建立“点”“线”“面”相结合的多层次立体性制度体系，解决上中下游、左右岸以及不同经济发展水平区域的权利冲突问题，这是长江保护法制度建设的实践需求与有效实施前提；等等。

　　因此，我们可以从长江保护法现行规定中，看到这些理论观点的影响。比如，对长江流域的法律界定，确立的“生态优先，绿色发展”根本原则，以空间规划为主导的流域管控体系，融生态保护、绿色发展于一体的框架结构，尽可能明确政府职责和建立协调、协同机制的立法方法，建立特殊区域特别保护的立体性制度，等等。有人说，长江保护法吸纳了我们的建议。我更愿意相信：我们的理论研究，为立法决策提供了一些参考。

　　长江保护法即将开始实施，为黄河立法也已提上议事日程，许多相关研究正在展开。近些时，不断接到邀请，希望我参加黄河法的课题研究或者会议。这也迫使我去思考“一条河川一部法律”法谚的涵义，长江保护法的研究成果是否可以运用于黄河立法？或者，长江保护法的立法经验在多大程度上可以为黄河立法所借鉴？这是一个十分重要而迫切的问题。如果说，长江保护法研究可以为黄河流域立法提供立法理念、立法方法、立法思路等方面的参考，但黄河流域立法需要解决的流域问题、利益关系、价值导向等，需要在深入了解实际情况的基础上，找准立法需求、合理确定立法目标任务，切不可照搬长江保护法。

　　也许，到现在可以说，我终于找到了一些无法拒绝的理由。出版《长江流域立法研究》，至少可以为长江保护法的理解和适用提供背景支持，为黄河立法提供参考资料。

　　还有，为长江流域立法理论是否经得起实践考验，能否成为时间的好朋友，立此存照！

　　吕忠梅

　　2021年1月5日

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