岳小花译：《菲律宾环境保护法典》

　　目录

　　一、菲律宾环境保护法典的出台背景与历程

　　二、菲律宾环境保护法典的主要内容

　　三、菲律宾环境保护法典的特点与启示

　　四、菲律宾环境保护法典翻译介绍

　　

　　菲律宾位于亚洲东南部，濒临南中国海，与我国是一衣带水的邻邦。尽管中菲正式建交于1975年，但是两国人民的友好往来早在一千多年前即已开始。虽然两国在历史积淀、自然禀赋、地域面积以及法律政治体制等诸多方面存在差异，但同处发展中国家，在全球资源环境恶化和应对气候变化的形势下均面临发展转型的问题。菲律宾环境保护相关的立法数量多，且较早颁布了包括《环境法典》在内的一系列环境保护法典。

　　一、菲律宾环境保护法典的出台背景与历程

　　菲律宾环境保护法典与其所存在的历史条件或民族发展历程紧密相连。菲律宾曾先后遭受了古印度、西班牙、美国和日本的殖民统治，其中受西班牙殖民统治时间达330多年，受美国殖民统治达40余年。其宗主国大多重视编纂法典或制定综合性立法。历经几个国家的殖民统治，使菲律宾的政治法律体制在东方法的基础上融合了欧美普通法的因素。在长期的被殖民统治过程中，菲律宾在自身法律传统基础上，吸纳了古印度法、伊斯兰法、西班牙和美国法等多种法律传统，逐渐形成了大陆法和普通法相混合的法律制度体系和法典化传统。但相比而言，其法律体系和制度受西班牙和美国的影响最深。西班牙于19世纪开始颁布的一系列法典很多也直接适用于菲律宾。1898年菲律宾被美国占领后，又逐渐接纳了美国的法律体系，1946年菲律宾独立后基本延续了大陆法和普通法相混合的法律传统。菲律宾作为古印度的殖民地时逐渐接受了《摩奴法典》，且上世纪七十年代就出台了《环境法典》。在美国殖民统治时期基本上形成了基于三权分立原则的现代政治法律体制，形式上组建了总统制的政府、两院制的立法机构以及独立的司法体系。

　　菲律宾环境保护法典的出台较多地受该国自然禀赋及地理条件的影响。菲律宾的农林渔业发达，尤其以农业为主。菲律宾的海洋资源丰富，动植物种类繁多，但作为有七千多个大小岛屿的岛国，对自然资源破坏或者环境污染比较敏感，由于地理位置及气候影响，菲律宾自然灾害尤其台风频发，经常造成严重的财产和生命损失，扰乱正常的社会经济秩序。这些都促使菲律宾很早就着手开展环境立法工作。此外菲律宾的矿产资源丰富，因而对矿产资源开发、利用和保护也是其环境法律规范的重要内容。

　　菲律宾环境保护法典的出台也是其特定经济发展过程中的产物。自上世纪50年代起至上世纪末，菲律宾开始大力发展制造业、采矿业，一些造纸厂、铜冶炼厂等建设项目兴起；同时不断采伐森林乃至后期发展为滥伐森林、种植经济作为以带动经济发展，导致菲律宾森林生态系统遭到严重破坏；此外早期受政教分离的体制影响，菲律宾未实行计划生育导致人口快速增长和快速发展的城市化进程，也随之引发了较多的水污染、大气污染、固废污染等问题。这一时期，菲律宾的环境保护运动兴起，环境立法开始得到政府重视，大批环境保护相关法律包括环境法典被颁布实施。自21世纪以来，，又陆续出台了诸多环境法律和规范性文件。

　　菲律宾的环境立法基本上涉及了大部分环境问题，包括森林退化、生物多样性丧失、水污染、空气污染和固体废物污染等。在形式上，除《菲律宾环境法典》（以下简称《环境法典》）、《水法典》《渔业法典》《森林法典》（后修订为《森林改革法典》）等法典外，还有一系列通过总统令、共和国法案、最高法院决定等形式颁布的法律法规。1977年菲律宾通过总统令的形式颁布了《环境法典》。在《环境法典》颁布前后，菲律宾出台了大量了与环境保护相关的法律文件。在《环境法典》颁布之前，马科斯总统通过第1151号总统令颁布《菲律宾环境政策》,明确环境保护是政府的一项重要职责，并且是国家的持续性政策。

　　二、菲律宾环境保护法典的主要内容

　　（一）《环境法典》的主要内容

　　《环境法典》颁布于马科斯总统时期，分七个部分，共有64条。颁布《环境法典》的动机主要是启动综合环境保护与管理计划，以建立环境管理政策、明确环境质量标准。《环境法典》在结构框架上主要分空气质量管理、水质量管理、土地使用管理、自然资源管理与保护、废弃物管理、与环境保护相关的其他问题以及最后条款这七个部分。其中有关空气质量管理、水质量管理、土地使用管理、自然资源管理与保护、废弃物管理这五部分主要从立法目的、监测、标准、监管与执法等方面进行规范。空气质量管理部分从标准、监管和执法、监测等方面进行规范，在标准的内容方面又细化为环境空气质量标准、国家排放标准、社区噪音标准、产生噪音设备的标准以及飞机排放与声震等方面；自然资源管理与保护部分包括渔业与水产资源、野生动物、林业与土壤保护、洪水管控与自然灾害、能源开发、地表水的保护与利用、矿产资源保护与管理等内容；废物管理部分则对固体废物和液体废物进行了细化规定；与环境保护相关的其他问题部分主要通过列举的方式规定了人口与环境平衡、环境教育、环境研究、国外环境信息的监控与传播、激励、财务补助/补贴、地方政府单位和私人个体的参与、历史与文化资源和遗产的保护、履行环境保护功能的政府机构、公共听证、术语定义等方面的内容。

　　《环境法典》还明确了相关的政府主管部门及其具体职责。涉及的政府主管部门主要有环境保护委员会、教育与文化部、国家水资源委员会、自然资源部、农业部、国家污染控制委员会等机构。《环境法典》在开始部分开宗明义，重申了根据第1121号总统令创立国家环境保护委员会，以推进菲律宾的环境保护事业。在《环境法典》的正文部分明确规定环境保护委员会根据第1121号总统令行使权力，询问具有环境意义的任何行动或事宜，可以就具有重大环境意义的事项举行公共听证；教育与文化部负责在学校课程中融入综合环境教育的学科；国家水资源委员会和其他相关政府部门负责保护和改进菲律宾水资源质量，以防止、控制和减少水污染；自然资源部和农业部负责实施土壤保护计划；自然资源部负责建立森林资源合理开发体系；国家污染控制委员会负责与国家环境保护委员会进行协调，以开展空气质量相关监测活动等等。

　　（二）《菲律宾森林改革法典》的主要内容

　　1975年颁布的《菲律宾森林改革法典》在总则中对立法目的、定义进行了详细阐述。该法典规定了森林土地的管理、开发和利用制度，对林地和资源的多种用途进行评估，同时更加重视林地的保护、恢复和开发，制定了针对森林土地占用和利用的许可及其指导方针，规范了木材或森林加工厂的经营活动，引入重新造林的概念，以促进可持续开发利用森林及林地资源。

　　该法典主要内容分为四章，分别是：第一章，林业发展局的组织和管辖权；第二章，分类和测量，包括对土地和林地、森林的分类和测量；第三章，利用和管理；第四章，刑事犯罪和处罚。

　　（三）《菲律宾卫生法典》的主要内容

　　1975年12月颁布实施的《菲律宾卫生法典》以保障人民的健康、保护和促进健康的公共服务为立法目的。立法内容上主要对食品场所、公共洗衣房、学校、公共游泳或游泳场所、公交车站等各种公共场所的卫生保障进行规范，并对相关术语进行明确定义。具体分为二十二章，具体为：第一章，一般规定，主要是术语解释、卫生部门及其负责官员的职能；第二章，供水；第三章，食品机构；第四章，市场和屠宰场；第五章，公共洗衣店；第六章，学校卫生和卫生服务；第七章，工业卫生；第八章，公共游泳或洗浴场所；第九章，休息区、公共汽车总站、公共汽车站和服务站；第十章，露营地和野餐场地；第十一章，舞蹈学校、舞厅和夜总会；第十二章，美发和美容机构；第十三章，按摩诊所和桑拿浴室；第十四章，酒店、汽车旅馆和公寓、宿舍、出租屋、经济公寓和共管公寓；第十五章，港口、机场、船舶和飞机卫生；第十六章，害虫控制；第十七章，污水收集和处理、排泄物处理和排水；第十八章，垃圾处理；第十九章，公害及厌恶性行业和职业；第二十章，环境污染；第二十一章，死者的处置；第二十二章，最终条款。

　　（四）《菲律宾水法典》的主要内容

　　1976年颁布实施的《水法典》系为应对日益严重的水资源短缺和不断变化的用水模式而出台，搭建了适当利用、控制和养护菲律宾水资源的法治框架，致力于对水资源进行综合和多用途管理，以缓解水资源供应和资源日益短缺的局面。该法典分九章，分别为第一章，目标和原则声明；第二章，水域的所有权；第三章，水域的分配；第四章，水域的利用；第五章，水域的控制；第六章，水域、流域及相关土地资源的保持和保护；第七章，水域管理和本法典的执行；第八章，处罚规定；第九章，临时和最终规定。

　　（五）《1998年渔业法典》及其2014年修订版的主要内容

　　《1998年菲律宾渔业法典》主要对渔业和水产资源发展、管理和保护进行规范。该法典对进入菲律宾的国外渔业和水产资源进行限制，以管理和发展该国的渔业区，保护渔民的权利，促进该国实现粮食安全。该法典设置了严格的惩罚条款，以消除或者减少对渔业和水域的环境破坏。主要内容有：第一章，政策和定义声明；第二章，渔业与水生资源的利用、管理、开发、保护与分配制度，其中又分别从城市渔业、商业渔业、水产养殖、捕捞后设施、活动和交易等四部分进行规范；第三章，渔业和水资源局的改组以及渔业和水资源管理委员会的设立；第四章，渔业保留区、禁渔区和保护区；第五章，渔业研究与开发；第六章，禁止与处罚；第七章，总则；第八章，临时规定；第九章，最后条款。

　　2014年修订版对《1998年菲律宾渔业法典》从结构及内容上做了大量调整。表现在：对术语定义、渔业与水资源的开发、利用及保护等制度、行政处罚、刑罚做了大量调整；增加了有关行政裁决的专门章节，以及公众参与战略诉讼等诉讼救济条款。

　　三、菲律宾环境保护法典的特点与启示

　　总体而言，菲律宾的环境法典化起步时间较早，体现了较先进的环境保护理念，且形式比较完备、内容覆盖面较广。这些立法对于规范和引导菲律宾的环境保护工作起到了重要作用，具有许多可资借鉴的优点，但也存在一些不足。

　　第一，《环境法典》与《菲律宾水法典》《1998年菲律宾渔业法典》《森林改革法典》等法典并存。分散式的法典编纂模式，虽然能照顾到环境保护不同部门和领域的专门化问题，但是对于环境保护立法体系来说，往往存在协调不足的问题，进而影响到法律的有效执行。

　　第二，菲律宾环境保护法典具有很多突出的优点。表现在：《环境法典》出台时间较早，体现了该国对环境保护及环境立法的重视。结构方面，《环境法典》虽然条款数量不多，但结构上却几乎囊括了环境与自然资源保护的所有领域，对指导其国内的环境保护工作起到提纲挈领的作用，为后续环境立法搭设了良好框架。立法技术方面，《环境法典》等法典基本具备了法典的基本技术特征，如内容明确、条理清晰、逻辑严密、术语准确等等。在法典中基本都有对所涉及术语的全面细致介绍，而且占据了相当多的条文篇幅。立法目的上，菲律宾的几部环境保护法典基本遵循“一元论”的立法目的，明确以公众的健康、安全和公共福利为主要目的，体现了环境立法的基本价值追求。内容方面，通过《宪法》明确规定了公民环境权，为环境保护立法奠定了公民权利基础；《环境法典》比较重视对标准及监测的规范，并规定了相应的政府主管部门；此外，受普通法系尤其美国立法的具体可操作性的特点，《1975年森林改革法典》《1998年菲律宾渔业法典》等法典内容既有明确的权利义务规范，又有明确便于执行的法律责任条款，体现了菲律宾环境保护法典明确、细致的特点。

　　第三，菲律宾环境保护法典存在的问题与不足。表现在：《环境法典》等法典主要是关于各个环境保护领域的实体性规范，很少有程序性规范的内容；虽然规定了一些政府机构，但是这些政府机构间的权属关系、职权划分、管理体制等方面缺乏明确细致的规定，容易导致这些政府机构间出现职能交叉或者监管空白的情形，不利于环境执法；对法律责任的规定不明确，使该法典的具体执行效果大打折扣。此外，与环境保护相关的其他立法数量众多、体系庞大，但不免存在一些重合或交叉规定之处，既增加了立法成本，也对公民守法和执法造成诸多困惑，不利于法律的遵守和执行。

　　环境法典的内容及形式选择根据国情而异。法典编纂没有固定的形式，主要受国家环境保护的具体实际、编纂水平等因素的影响。理想化的法典在形式方面要求内容概括、明确，在一国之内具有普适性和实施的稳定性；调整范围方面要涵盖该调整领域的全面内容。法典作为成文法的集中体现，其本身的内容又往往滞后于实践，而且环境保护涉及自然资源和污染防治领域等诸多单行法，这些不同单行法在调整具体社会关系所涉及的内容和特点又各不相同，并且牵扯到众多政府管理部门的职权和利益，所以如果追求大而全的理想化的法典编纂模式，可能会耗费巨大的人力物力，且耗时巨长，使其脱离了法律本身所具有的调整社会关系的功能。菲律宾的分散化法典编纂模式无疑为我们提供了一种模式选择和借鉴。

　　总体而言，环境法典化水平一定程度上体现了国家对环境治理的重视程度。法典除具有内容上的强制力外，也具有重要的教育功能和宣示意义，体现了国家对环境问题和环境保护工作的重视。但是，环境保护及其法典化发展水平与经济发展程度并非成正比的关系。当前我国将生态文明建设纳入国家“五位一体”总体建设布局，新修订的《宪法》明确将生态文明增列为五大文明内容之一，并明确规定国务院领导和管理生态文明建设，从理念、机制和制度等方面将生态文明建设写入宪法，彰显了中国重视生态文明、建设美丽中国的决心。我国当前环境污染及资源破坏的严重形势对于我国的环境法典提出了较多的期待，且我国在历史发展过程中比较重视法律体系的系统化编纂，这些也为今后出台环境法典提供了有利的外部条件。在此背景下基于中国法制传统并多方借鉴国外环境法典，完善环境法律体系，可以为生态文明建设奠定坚实的立法基础。尽管菲律宾的法典化工作有其特定的历史背景及国情特色，但希望通过翻译菲律宾环境保护法典，研究其内容与形式，能为我国环境法典提供些许借鉴。

　　四、菲律宾环境保护法典翻译介绍

　　2017年10月21日至22日有幸参加中国法学会环境资源法学研究会举办、中国人民大学法学院承办的“各国环境法典翻译出版国际研讨会”，会上听取了德国、法国、瑞典、意大利等国学者对其国家环境法典化的历程与经验抑或教训的总结介绍，作为长期研习环境法的学人，在环境法典化的时代发展背景下，自然萌生了积极翻译国外环境法典的想法。菲律宾环境法典不是一部法典，而是分散式的法典集成，经过搜集网站、查阅国内图书以及在菲律宾买到本土环境法相关书籍之后，主要锁定在《环境法典》《菲律宾水法典》《菲律宾森林改革法典》《菲律宾卫生法典》《1998年菲律宾渔业法典》（及其2014年修订版）这几部法典，鉴于《菲律宾环境保护政策》对于制修订法典的指导性作用，亦列入翻译范围，并将其列入菲律宾环境保护法典体系。翻译过程中，为契合国内立法表述，在不改动立法内容基础上，对法典中的个别数字、序号等按照国内立法管理进行了改动，以便于读者阅读与理解。

　

　　本书虽然由本人翻译、李聚广校对，但翻译及校对过程中求教了从事翻译及环境法教学与研究工作以及实务部门的诸多前辈同仁，在此表示由衷感谢。

　　最后，特别感谢吕忠梅教授、竺效教授等专家学者为完成本套法典翻译工作而付出的努力与心血，感谢我所在的工作单位—中国社科院法学所生态法研究室刘洪岩主任的支持，感谢法律出版社吴昉老师精心、专业的编辑，以及王社坤教授、吴凯杰博士、张燕雪丹博士的支持与帮助，还有诸多师友，在此不再一一列举，深表谢意。

　　由于知识储备所限、语言以及文化背景的差异，译作还仍存有诸多不足，敬请读者批评斧正。

　　岳小花

　　2019年12月8日

　　翻译者简介：岳小花，1982年1月出生于山东泰安。环境法学博士、博士后，中国社会科学院法学研究所助理研究员。主要研究领域为：环境与资源保护法、能源法。2017年被评为“北京市百名法学英才”；兼任中国环境科学学会环境法学分会委员、中国自然资源学会资源法学专业委员会委员、北京市法律谈判研究会理事等。出版个人专著《可再生能源配额与相关法律制度研究》（中国政法大学出版社2015年版），发表多篇专业论文，曾获“第十二届法学家论坛征文奖”优秀奖、“董必武青年法学成果”提名奖等奖项。

　　校对者简介：李聚广，1981年9月出生于山东菏泽。工学学士，文学硕士，国家一级翻译。主要关注跨文化与翻译研究、商务谈判、国际营销等。翻译出版多部著作，并在《国际公关》、《施工企业管理》等期刊发表多篇专业论文。

　　注：由吕忠梅教授总主编的“绿典之路”丛书第一个系列——外国法典译编，由竺效教授担任执行主编，截止目前已经出版了《瑞典环境法典》《法国环境法典（第一至三卷）》《法国环境法典（第四至7卷）》《菲律宾环境保护法典》4本（见下图）。

　　

　　

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