【作者简介】鲁冰清，女，博士，甘肃政法大学环境法学院副教授。

　　【基金资助】本文系甘肃省哲学社会科学规划项目（YB085）；教育部人文社会科学研究青年基金项目（20YJC820032）；国家社会科学基金重大项目（20&ZD174）的阶段性成果。

　　【文章来源】本文原刊载于《吉首大学学报（社会科学版）》2021年第1期。

　　摘要：当前我国以损害管理为主的生物安全法律规制范式尚未全面、系统地贯彻风险预防理念，条块分割的管理体制导致主管部门与地方政府以及部门之间存在信息壁垒、缺乏协调与合作，且生物安全规制机制仍体现出浓重的行政规制色彩，生物安全风险预防制度体系也出现严重缺失，无法适应风险社会中保障生物安全的迫切需要。生态风险的客观性与不确定性，以及从环境管理向环境治理转型的实践需求则为生物安全法律规制范式从损害管理向风险治理的转变奠定了正当性基础。在具体进路上，生物安全法律规制范式从损害管理到风险治理的转变应当从风险预防原则的引领、生物安全风险合作治理、生物安全风险治理的制度建设等方面展开。

　　关键词：生物安全；损害管理；风险治理

　　目录

　　一、基于损害管理的规制范式：现状与局限性

　　（一）当前我国生物安全法律规制的范式：损害管理

　　（二）生物安全损害管理规制范式的局限性

　　二、从损害管理转向风险治理之正当性

　　（一）生态风险的客观性与不确定性构成风险治理的基础

　　（二）从环境管理向环境治理的转变形成风险治理的需要

　　三、生物安全法律规制范式转变的基本进路

　　（一）以风险预防理念引导生物安全法律规制范式转变

　　（二）建立生物安全风险合作治理的体制机制（三）建立生物安全风险治理的制度保障体系

　　近年来，随着经济社会发展进程不断加快，我国面临的生物安全风险也在不断增加。仅2013年确认的外来入侵物种已多达500余种，国际自然保护同盟公布的全球100种最具威胁的外来物种中，入侵中国的就有50余种。外来入侵物种涉及水域、农田、草地、森林、湿地等几乎所有生态系统，不仅造成了严重的经济损失，还对生态系统安全、公共健康产生了巨大威胁。此外，物种多样性消失速度加快、快速发展的基因编辑等生物技术带来的安全风险、实验室事故、农作物病虫害以及生化武器、恐怖袭击威胁等，都对生物安全构成了严重挑战。生物安全有广义与狭义之分，广义的生物安全是指生态系统的正常状态、生物的正常生存以及人的生命和健康不受致病有害生物、外来入侵生物与现代生物技术及其应用侵害的状态；狭义的生物安全则是指人的生命和健康、生物的正常生存以及生态系统的正常结构和功能不受现代生物技术研发应用活动侵害的状态。从《生物安全法》的规制范围看，我国的生物安全采纳了广义的概念范畴。

　　由于生物安全在公众健康、经济社会发展与国家战略安全等方面的重要性日益凸显，习近平总书记指出，“要从保障人民健康、国家安全和长治久安的高度，把生物安全纳入国家安全体系，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力。”从当前来看，我国生物安全保障存在以下几个问题：一是面对生物安全风险的不确定性与高发性，政府、市场与社会的风险意识普遍不足。二是以往事前预防损害危险、事后控制损害后果的管理理念与制度设计不能满足人对自然生态深广影响以及现代生物技术快速发展所带来的风险防控需求。三是面对生物安全风险的高发态势，传统的政治动员、政府包揽不能适应风险的广泛性对治理主体的多元化以及各主体相互之间协调与合作的内在需求。四是生物安全立法与制度建设严重不足，不能满足保障公众健康、生态安全的强烈需求。基于这些问题，本文对现有生物安全法律规制范式进行深入反思，从风险治理的基础理论以及环境管理向环境治理的规制范式转型入手，提出生物安全法律规制范式从损害管理到风险管理的具体进路。

　　一、基于损害管理的规制范式：现状与局限性

　　我国在经济社会快速发展的进程中面临着生物安全风险的严峻挑战，但当前的生物安全法律规制范式仍延续了应对传统环境问题的损害管理规制范式，在基本理念、管理体制、规制机制和具体制度等方面存在诸多局限，无法适应新形势下生物安全风险治理的需要。

　　（一）当前我国生物安全法律规制的范式：损害管理

　　生物安全问题已经成为全世界面临的重大生存与发展威胁之一，面对这一现代性挑战，我国自上世纪80年代就陆续颁布了与生物安全相关的法律法规，目前已经涉及新发突发传染病防控、动植物疫情防控、防范外来物种入侵与保护生物多样性、保障生物资源与人类遗传资源安全、实验室生物安全、生物技术研发与应用规制、防范生物恐怖袭击与生物武器威胁等七个方面。由于具有基础性指导作用的《生物安全法》长期缺位，我国生物安全法律体系在立法理念、法律制度、管理体制、规制内容等方面存在系统性与全面性、协调性与衔接性不足的问题，当前生物安全法律规制的范式仍以损害管理为主。

　　本文所称“生物安全法律规制范式”，是指关于生物安全的内在原理基础及其外在规范表达。从内在原理基础来看，我国生物安全立法的理念总体上以损害管理为主导。损害管理包括可能发生损害危险时的损害预防以及损害发生后的损害后果控制。“损害预防”是现代社会应对环境污染与破坏问题的“黄金规则”，其依据是行为与可能损害后果的联系具有科学上的确定性。损害管理的立法理念体现在生物安全法律法规的立法目的上，表现为目的多元并列导致立法目的不明确，生物安全风险防控的重心不突出，生物安全风险防控需求易湮没在经济发展的短期目标之中，生物安全保障在实践中往往表现为损害管理，特别是损害后果发生后的应急与补救。如《动物防疫法》的立法目的是为“加强家畜家禽和人工饲养、合法捕获的其他动物的管理与疫病防控，促进养殖业发展、保护人体健康与公共卫生安全。”《进出境动植物检疫法》是“为防止动物传染病、寄生虫病和植物病虫害传入、传出国境，保护农、林、牧、渔业生产和人体健康，促进对外经济贸易的发展。”

　　从外在规范表达来看，一是由于《生物安全法》的长期缺位，当前的生物安全法律法规缺乏风险预防的基本原则规定，具体制度设计也大多出于损害预防的需要。如2013年修正的《传染病防治法》确立了“预防为主、防治结合”的基本方针，但具体法律规定并没有完全贯彻和体现风险预防原则。从《传染病防治法》第二章“传染病预防”的具体规定来看，对公众开展传染病预防健康教育、加强环境卫生与公共卫生基础设施建设、实行预防接种制度属于针对传染病的基础性、一般性的预防制度，建立传染病监测与预警制度、传染病防控预案制度则属于传染病预防的具体制度，但是缺乏传染病风险研判制度与风险评估制度这些关键性的风险预防制度。二是生物安全规制的体制机制仍以单一行政规制为主，生物安全管理体制呈现各级政府统一领导、主管部门统一监督管理与分级分部门监督管理相结合的条块分割管理体制。从生物安全法律法规的内容来看，立法主要是为了加强国家对生物安全的管理，为相关部门提供生物安全管理的法律依据，通过设置相应的管理机构并分配各机构的管理职责与权限、规定从事涉及生物安全活动的单位和个人的义务性规范，最后以法律责任（主要是行政责任）保障管理机构监管权力行使，生物安全法律规范仍处于以确定性管理为特征的行政管制法阶段。

　　（二）生物安全损害管理规制范式的局限性

　　当前，我国生物安全损害管理的规制范式的局限性需要从基本理念、管理体制、规制机制和具体制度等四个方面入手分析。

　　第一，风险预防理念尚未全面、系统地贯穿生物安全法律法规，基于损害预防的理念在面对生物安全风险的不确定性时，容易落入事件推动、被动应对的传统管理模式。人对自然的影响程度不断加深以及生物技术发展带来的风险不确定性要求将预防关口前移，在损害预防的基础上演化出更严格的预防要求，即“风险预防”。风险预防，是指当遇有严重的、不可逆转的损害威胁时，即使缺乏科学上充分、确实的证据，也不得延迟采取措施防止环境恶化。以损害预防代行风险预防，易致使对损害危险的科学确定性判断代替风险不确定时的事先预防，延迟采取预防措施的时间。加之传统的秩序行政和依法行政要求政府的决策必须是明确、肯定和可预测的，导致政府的行政理念中普遍缺乏风险意识，在面对风险时一味追求确定性管理而不是风险性预防，容易贻误采取预防措施的时机。

　　以传染病防治为例，《传染病防治法》确立了“预防为主、防治结合”的基本方针，但第十七、十八条对监测制度的规定，要求各级疾控机构负责对传染病的发生、流行以及影响因素进行监测；收集、分析和报告传染病监测信息，预测传染病的发生、流行趋势。这种内容设置一是致使风险监测制度代替了完整的风险研判制度。传染病风险研判在传染病风险防控中发挥着基础性作用，具体包括风险信息收集、风险来源识别、风险性质评判、原因分析以及趋势预测，各部分之间是相互支撑、相辅相成的关系。风险研判内容不能全部实现，严重影响传染病风险研判的科学性。二是由于缺乏完整的风险研判，仅基于监测信息判断传染病是否发生及其流行趋势，其结论容易成为确定性判断，当面对传染病风险的不确定性时，可能无法有效识别风险的存在及风险等级，不能给政府部门提供足够的风险警示。因此，《传染病防治法》确立的“预防为主、防治结合”方针实际上是损害预防理念的体现，没有真正体现风险预防的要求。

　　第二，生物安全的条块分割管理体制导致主管部门的“条条”与地方政府“块块”之间、各主管部门之间以及部门内部的“条条”之间存在信息壁垒，部门之间缺乏协调与合作机制，单个部门、单一领域面对风险的泛在性与系统性难以做出全面、科学的判断，而且错综复杂的监管体制难免出现“管理空白”，使一些不确定的风险变成确定性的损害。如《传染病防治法》规定各级政府领导传染病防治工作，国务院卫生行政部门主管全国传染病防治及其监督管理工作，各级政府卫生行政部门对本行政区域内的传染病防治工作实施统一监督管理。传染病的“属地领导”与国务院卫生行政部门的主管、监管容易产生信息阻断和信息壁垒，国务院卫生行政部门面对传染病风险可能难以做出有效判断、及时发布预警。

　　此外，生物安全分散立法使得几乎每一部立法都规定了相应的主管机构，同时又把同一类型生物安全的监管职责分散在数个部门，各主管部门之间的“条条”划分、部门内部的“条条”划分，使得部门之间与部门内部均存在沟通与协调不畅的问题。如2018年修订的《病原微生物实验室生物安全管理条例》第三条规定国务院卫生主管部门监督与人体健康有关的实验室及其实验活动的生物安全工作。国务院兽医主管部门监督与动物有关的实验室及其实验活动的生物安全工作。国务院其他有关部门在各自职责范围内负责实验室及其实验活动的生物安全管理工作。县级以上地方人民政府及其有关部门在各自职责范围内负责实验室及其实验活动的生物安全管理工作。这种监管体制按照实验室的研究领域将实验室生物安全监管职责分散在国家与地方的数个部门，且相关部门之间职责划分不清、部门监管职责不明确，容易出现监管漏洞。2019年12月，中国农业科学院兰州兽医研究所多名师生布鲁氏菌隐性感染事件，就与监管部门对实验室日常监管出现漏洞具有直接联系。

　　第三，生物安全规制仍以行政管制为主，政府与企业、行业委员会的合作不够，不重视社会自我规制、与社会公众的风险沟通不足。现行立法缺乏对社会公众、企业参与生物安全规制的明确规定与制度保障，个别立法也只是对社会公众的参与做了原则性、倡导性的规定。如《传染病防治法》第九条原则性规定国家支持和鼓励单位和个人参与传染病防治工作，居委会、村委会应当组织居民、村民参与社区、农村的传染病预防与控制活动。面对广泛的生物安全风险，单一的行政规制一是导致政府获得的风险信息不全面，难以做出科学决策。二是政府决策完全建立在专家理性基础上，政府以独断决策代替沟通协商、以科学理性代替价值判断，忽视潜在的利益冲突，实践中易出现“邻避行为”或公众对政府决策不理解、不接受的问题。三是生物安全风险防控和应急保障任务集中在政府身上，一些能够在基层得到防控的风险经过层层上报、最终决策可能加重风险或演变为突发事件，削弱整个国家的生物安全防御体系和风险抵御能力。

　　第四，生物安全风险预防制度体系不健全，无法保障生物安全风险治理的需要。一是风险预防制度体系不健全。生物安全风险治理的重心在于对风险的预防与规避，为此应当建立完善的风险预防制度体系。现有生物安全风险预防制度包括监测制度、预警制度、防控预案制度，缺乏风险研判制度与风险评估制度共同组成完整的风险预防制度体系。实践中没有形成风险研判的专家组机制，专家组仅是作为辅助提供意见，严重影响风险研判的专业性与科学性。而且，风险评估制度的缺位导致不能准确、全面评估具体行为可能带来的生物安全风险，使得相关防控预案制度因缺乏针对性和有效性易流于形式。

　　二是风险预防的制度保障体系不健全，使生物安全风险预防之网漏洞频出，主要表现在：1.动植物检验检疫标准制度不健全。以竹鼠养殖为例，我国竹鼠养殖早已形成规模，但在销售环节一直缺乏相关检疫标准及程序。尽管《动物防疫法》第四十二条规定，屠宰、出售或者运输动物以及出售或者运输动物产品前，货主应当向当地动物卫生监督机构申报检疫。但实际上，竹鼠养殖者没有可检疫的渠道和标准。第四十七条规定人工捕获的可能传播动物疫病的野生动物，应当经检疫合格方可饲养、经营和运输。但实践中，对此类动物也缺乏检疫标准。2.《进出境动植物检疫法》缺乏对首次进口农产品应当进行有害生物风险分析的规定，导致近年来进口农产品规模剧增的同时伴随着外来物种入侵事件频发。3.转基因生物及食品的标识制度存在缺陷。如《农业转基因生物标识管理办法》《转基因食品卫生管理办法》都规定转基因动植物、微生物直接加工品必须标识，但是却没有明确规定“直接加工品”的范围，实践中容易出现适用范围不明而导致的监管漏洞。4.保障生物安全的名录清单制度不完善，如《国家畜禽遗传资源目录》对实践中一些早已运作成熟的特种养殖行业的养殖动物迟迟不纳入目录，导致这些动物的养殖、运输与销售处于监管的灰色地带。

　　三是风险决策的监督与责任制度体系不健全。生物安全相关立法没有对政府基于风险不确定性做出决策时的行政裁量权进行程序控制的规定，包括政治系统内部对风险决策的程序控制制度及公众参与风险决策的外部控制制度，以对行政裁量权的恣意予以限制。在法律责任方面，当前立法只有对地方政府、监管部门及工作人员未依法履行职责的事后行政责任追究，缺乏对地方政府与监管部门负责人的生物安全风险治理的目标责任制度规定，也缺乏突出生物安全风险治理党政主体责任的规定。对于行政机关的决策或活动可能致使生物安全损害时，缺乏司法救济手段的规定。

　　二、从损害管理转向风险治理之正当性

　　“现代性”的后果之一就是社会进步、技术发展伴随着各种风险的出现，风险客观存在且具有发生的不确定性，为了应对这一“现代性”后果，环境管理必须适应性风险的特征，转向风险治理。风险治理意味着面对风险的泛在性与不确定性，应当将预防关口前移。当有严重的、不可逆转的损害风险威胁时，不得以缺乏科学上充分、确实的证据为理由拒绝采取预防措施，同时风险治理需要政府与企业、公众进行充分的风险沟通，建立多元主体协商与合作的风险治理机制，充分发挥治理机制在缓释与分散风险上的作用。

　　（一）生态风险的客观性与不确定性构成风险治理的基础

　　人类进入工业社会以来，环境污染、生态破坏、资源过度开发利用等传统环境问题是环境法产生、发展的动因，也是传统环境法规制的对象。但是，二战后全球化与科技的迅猛发展，人类对自然的影响程度前所未有，特别是以基因工程、细胞工程为代表的现代生物技术在给人类带来巨大惠益的同时，也让人类社会面临着前所未有的风险。尽管风险深刻地影响着现代社会，但对生物安全法律规制而言，起决定性作用的一个关键性问题——是风险是主观的还是客观的。基于对现代生物技术给人体健康与生态安全所带来的风险的认知差异，目前对生物安全的潜在风险存在积极进取型与谨慎保守型两种观点与态度。以最具争议的转基因产品为例，前者认为目前科学研究无法证明转基因产品及其生产过程会对人体健康与生态安全产生确定性的损害，后者则认为在科学证明转基因产品对人体健康与生态系统是安全的之前，应假定其对人体健康与生态安全是有害的。我国生物安全法律规制过去一直也在这两种观点的交锋与争论中踌躇摇摆，立法理念体现出“研究开发与预防并重、预防为主”，与促进生物技术发展产业化、促进经济发展的矛盾并存，制度构建中更多地是损害管理而不是风险防控。

　　尽管对生态风险的客观性存在认知差异，但是认知的主观性并不能否定风险存在的客观性。个体对风险客观性及风险特征的认识与理解，受到个体自身差异、受教育程度、自愿性程度以及期望水平等因素的深刻影响。群体对风险客观性及风险特征的理解与选择则主要是利益权衡的结果。“关于现代生物技术及其法律规制之争的最主要原因，就是将风险认知与风险的客观性混同，忽视了风险事件的“枢纽”地位。”风险最大的特征是是否转变为现实损害的不确定性，这种不确定性是由于人类当前认知水平的有限性，无法就生态风险与人体健康损害、生态安全损害之间的因果联系给出确定性答案。但是，“不确定”不等同于“不存在”，对风险发生概率大小的主观判断不等同于风险发生的概率不存在的客观结论。人类不应以对风险认知的主观性和认知水平的局限性，否定风险存在的客观性。

　　由于现代社会发展引发的各种风险客观且广泛地存在，人类社会已然进入一个乌尔里希·贝克所描述的“风险社会”。在这样的社会中，“从技术—经济‘进步’的力量中增加的财富，日益为风险产生的阴影所笼罩……占据中心舞台的是现代化的风险与后果，它们表现为对植物、动物和人类生命的不可抗拒的威胁。”人的生存、健康与发展不仅要应对传统环境问题，还面临着各种环境风险的挑战。与传统的环境问题相比，“环境风险”这一现代性环境问题的出现，使环境规制在“损害预防、防治结合原则”的确定性管理基础上衍生出了基于风险不确定性的“风险预防原则”的新理念。“风险预防原则”建立在某一活动与产品在没有被科学证明为环境安全时，就假定其对环境有害的理念之上，要求当遇有严重的、不可逆转的损害威胁时，即使缺乏科学上充分、确实的证据，也应及时采取措施防止环境恶化。风险的客观性与不确定性要求国家肩负起风险预防的义务，预防重大风险是当代中国治国理政“底线思维”的要求。国家在宪法上的风险预防义务是国家保护义务的拓展,其在中国宪法上有人权保障和国家现代化建设的双重需要。风险社会中，国家从警察国与社会福利国时期消极的损害防御转向积极的风险预防，风险构成了政府规制的正当化依据，由此带来了环境法功能的拓展，产生了以应对生物安全风险为任务的生物安全法这一环境风险规制的新领域，生物安全法律规制内在的需要从被动的损害管理转向积极主动的风险治理。

　　（二）从环境管理向环境治理的转变形成风险治理的需要

　　自1973年国务院召开第一次全国环境保护工作会议，正式启动我国环境保护工作以来的四十多年里，我国环境法律与政策中形成的以政府为管理主体，以命令控制为核心的“第一代环境规制”模式，沿着先污染后治理、边污染边治理的末端控制向预防为主、综合治理的源头控制再到生产、消费全过程控制的理念不断演进。随着经济体制改革和社会发展，市场逐渐在资源配置中发挥重要作用，社会组织也开始成为环境保护的重要力量。我国环境管理的参与主体与管理手段出现多元化的趋势。但从环境立法与实践的总体情况来看，我国当前的环境管理仍然呈现出以命令控制为主要规制手段的秩序行政特征。秩序行政属于公权力行政，是指为了维护治安秩序、实现公共利益，由国家或自治团体居于统治权主体地位，以公法规定为基础，干预人民权利、限制其自由或财产，或课与人民义务与负担的行政行为。由于秩序行政直接干预人民权利，因此受到法律保留原则的规范。以秩序行政为代表的传统行政法建立在公私分立、公私对立的认识论基础上，这种认识论认为只有政府是维护和实现公共利益的主体，私人追求的只有私人利益。因此，传统行政法的主要目的和任务就是控权，规定政府的行政行为必须严格受法律约束、依法行政，公共职权与公共服务只能由政府行使与提供，私人不得染指。

　　由于传统行政模式的官僚体制与规则僵化、管理主体与手段单一,忽视现实中的利益冲突等导致的无能、低效与不民主,无法适应信息时代变革，自20世纪80年代伊始，由西方国家掀起的治理型公共行政改革潮流席卷了整个世界。“传统的权力——服从模式的行政管理逐步演变为协商——合作模式的公共治理，传统的限权、控权模式行政法逐步演变为以实现治理目标为导向的同时，规范公权力和私权力模式的‘新行政法’。”治理型的公共行政改革不是为了降低管理成本，提高管理效率对传统行政管理模式的局部改革，而是对传统行政管理模式及其理论的全面清算与革新。治理以政府、企业与社会协商合作为基础，其基本运作方式是协商颁发行政许可、协商制定规则、行政职能外包、社会组织设定标准，其核心是保障参与权与知情权、救济权与监督权，最终形成适应性的问题解决办法。

　　传统行政管理依据法律保留原则，行政权的启动必须依据法律授权、严格依法行政，要求行政机关在采取命令控制的管制措施前必须有确凿证据，证明行为与损害后果之间的因果联系具有确定性。然而，现代社会中风险具有内生性、泛在性和系统性和不确定性的特征，风险的出现对传统行政的确定性、单向型管理构成了严重挑战。治理型的公共行政因应了现代环境问题的复杂性、系统性特征，以合作与协商为特征的治理在风险社会中显示出良好的适应性，产生了风险治理。风险治理意味着多主体合作、政府与社会充分的风险沟通、风险决策行政裁量权的有效控制以及多途径的救济与监督，如此，能最大限度地分散风险以及风险决策本身所产生的风险。

　　当前，我国正处于社会转型的关键时期，公共行政正在经历从管理到治理的变革。党的十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的目标之一，十九届四中全会对推进国家治理体系与治理能力现代化提出了总体目标并做出了顶层设计。在环境治理领域，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》提出要“构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系”。环境治理体系与治理能力的现代化意味着从“管理”的一元主体向“治理”的多元主体转变，同时也包含治理体制机制与制度的创新。现代生物技术的发展正深刻地影响着社会与自然，我国也将生态安全纳入国家安全体系，当下从传统环境行政管理向基于依法治国、治理现代化与风险社会理念的现代环境治理体制机制转变，体现在生物安全规制中就是要从损害管理转向以风险预防为中心的多元主体合作的风险治理。

　　三、生物安全法律规制范式转变的基本进路

　　我国生物安全风险已经发展为危及公众健康、经济社会稳定、生态环境与政治安全等多个方面的全局性国家安全问题，生物安全法律规制范式从损害管理转向风险治理的基本进路是在风险预防理念的引导下，在体制机制与制度建设方面着力变革与完善。

　　（一）以风险预防理念引导生物安全法律规制范式转变

　　为使人类免受技术进步与社会发展的“反噬”，需要最大限度规避生态风险。首先，在立法层面，生物安全立法应当基于风险的客观性与不确定性，以风险预防理念为引导，确立和贯彻风险预防原则、谨慎发展原则与全过程管理原则。风险预防原则、谨慎发展原则与全过程管理原则相互联系、相互支持，共同体现了生物安全风险预防的价值理念要求。

　　风险预防原则是对风险社会中人们的安全性诉求的回应，是生物安全法律规制的出发点与根本目标。作为一项正式的法律原则，风险预防原则最早出现于1970年原联邦德国制定的《空气污染防治法》草案。《里约宣言》原则十五对风险预防原则做了经典表述：“为了保护环境，各国应根据本国的能力广泛地采取预防措施。遇有严重的或不可逆转的损害威胁时，不得以缺乏科学上确定的证据为由推迟采取符合成本—效益的方法防止环境退化。”原则十五的规定也因此成为日后国际与国内应对环境风险的基本准则。风险预防原则在保障人体健康、生态安全和社会经济秩序安全的前提下，对生态风险进行预防，首先体现了法律的正义价值与秩序价值。同时，风险预防原则通过将预防关口前移，防止损害风险转化为损害事实，也体现了法律效率价值。将风险预防原则确立为生物安全法律法规的基本原则，是安全科学的规律要求，也是风险社会的必然要求。谨慎发展原则，是指以谨慎的态度对生物技术的发展进行规制，趋利避害，以确保其向可持续的方向发展。谨慎发展原则，旨在人体健康、生态安全、社会经济安全与现代生物技术发展之间进行综合平衡，“过滤”那些生物技术发展中有害人体健康、生态安全与社会经济安全的因素，“谨慎”与“发展”分别体现了法律的正义价值、秩序价值与效率价值。生物安全的全过程管理原则，是现代环境治理的全过程管理理念在生物安全规制领域的具体体现，要求对现代生物技术及其产品的研究、开发、生产、运输、销售、消费、过境与越境转移、废弃物处理等各个环节进行监管，使风险管理贯穿于生物技术发展的全过程。“风险预防原则是在可持续发展条件下，生物安全法的制度安排的出发点和归宿，是生物安全法的目标性原则；谨慎发展原则推动生物安全法朝向可持续的方向发展，是生物安全法的手段性原则；全程管理原则是实现风险预防原则和谨慎发展原则的实体要求的重要途径和有效保障，是生物安全法的程序性原则。”在生物安全立法中确立和贯彻风险预防原则、谨慎发展原则与全过程管理原则，不仅是法律正义价值、秩序价值与效率价值的体现，也是我国作为《生物多样性公约》、《卡塔赫纳生物安全议定书》等生物安全国际公约缔约国的义务要求。

　　其次，在政治层面，政府的决策与行动应当从事件推动、被动应对的损害管理转变为主动、系统、综合的风险治理，在传统确定性行政管理的基础上发展和完善针对风险不确定性的行政裁量，及时预警，有效采取行政措施预防生物安全风险转变为损害危险。同时政府还应当改变过去“报喜不报忧”的行政思维，及时、准确发布风险信息，加强与公众的风险沟通。最后，在社会层面，公众也应树立风险意识、积极参与风险治理，避免政府发布风险信息时过度恐慌，在“虚惊一场”后理解政府的决策与行为。

　　（二）建立生物安全风险合作治理的体制机制

　　基于现代社会中风险的泛在性、利益的多元性以及认知的差异性与特殊性，生物安全风险合作治理的体制机制一是建立以政府为主导的多元主体合作治理机制，二是在政府部门内部建立加强合作与协调的治理体制。

　　建立政府与企业、社会团体、公众等多元主体的合作治理机制，不仅有助于多元利益的衡平，而且可以增加政府的生物安全风险信息的来源，这在风险无处不在的现代社会尤为重要。在政府、企业、社会团体与公众构成的风险治理共同体中，政府肩负国家环境保护义务，应当居于治理机制的主导地位，企业、社会组织和公众发挥重要的支持与补充作用。风险合作治理机制的运行模式是“政府公治、多元主体共治、社会自治”的有机结合，形成政府主导、公私部门联动、社会公众广泛参与的风险治理网络。

　　根据美国学者朱迪×弗里曼教授提出的合作治理的规范模型，合作治理首先是以解决问题为导向，相关知识信息由各方当事人共享，各方当事人面对面沟通交流、共同设计解决方案；利害关系人与受影响者参与决定过程的所有阶段；规则被视为临时性的，在连续性的监控与评估中不断进行修正；各方主体相互依赖且对彼此负责，自我监督、社会监督与第三方鉴定成为新的监督机制；行政机关是最低标准的设定者和最终决定者，是多方协商的召集者与助成者，也是机构能力的建设者、以使各方形成伙伴关系。按照合作治理的模型要求，生物安全立法应当明确各治理主体的角色与职责；建立风险沟通机制与协商机制；建立合作机制，共同制定规则与问题解决方案；建立资源共享机制与信息共享机制，保障企业、社会组织和公众的知情权与参与权；明确各方责任，建立相应的监督保障机制。通过充分的协商与合作，可以提升决策的质量，平衡利益相关各方的利益冲突，改善利害关系人的对抗性关系，增加各方未来合作的可能性。而且，共同制定规则与解决方案，将增强各方主体对规则与方案的认可与遵守，从而提高法律实施效能、有助高效解决问题。

　　在政府部门内部建立加强合作与协调的治理体制，必须打破以往以政府为中心的多头领导、条块分割、各自为政的损害管理体制，因应风险的系统性建立“协调机制下的分部门管理体制”。一是在国家与地方纵向之间，建立国家级的生物安全协调机制与专家委员会，以协调处理国家各主管部门之间、国家主管部门与地方、地方之间出现的争议与疑难问题，协调制定生物安全保障规划，促进部门内部、部门与地方、地方之间的协调与合作。二是在地方政府部门横向之间建立协调机制与专家委员会，协调地方各分管部门之间的工作、解决争议与疑难问题，促进部门之间的协调与合作。三是建立党政同责体制机制，理顺生物安全风险治理中地方党委领导与政府主导之间的关系。

　　（三）建立生物安全风险治理的制度保障体系

　　建立生物安全风险治理的制度保障体系，应当根据风险的内生性与泛在性的特征，以实现法的正义价值为首要目标，在正义价值、秩序价值与效率价值之间综合平衡，构建符合科学性与合理性的制度体系。

　　首先，应当健全生物安全风险预防的制度体系。完善生物安全风险监测与报告制度，明确各风险监测单位负责人、监测人员的报告责任，真正发挥风险监测与报告网络的作用。建立风险研判制度，建立风险研判的专家组机制，明确规定风险研判应由专家组作出，并规定专家组在风险研判中的责任，改变以往专家组仅为政府提供意见咨询的尴尬地位。建立风险评估制度，对涉及生物安全风险的政府决策以及市场活动、社会活动，必须事先开展风险评估，充分评估决策与活动可能带来的生物安全风险，并将可能产生的风险与决策、活动带来的惠益进行综合评价，趋利避害，避免风险的产生或降低风险产生的可能性。完善风险预警制度，明确规定政府的风险预警职责与责任。完善标准制度与名录清单制度，健全动植物检验检疫标准、实验室安全管理标准等标准制度，完善国家重点保护野生动物保护名录、畜禽资源名录、转基因食品名录等名录清单制度，牢固树立生物安全风险预防的第一道关口。

　　其次，应当建立生物安全风险治理的监督保障制度体系。生物安全的风险预防原则与谨慎发展原则实际上是在“安全”与“发展”之间权衡的结果，而且立法与司法无法完全通过事先立法与事后审查对各种风险予以规定。因此，对层出不穷的风险进行科学性、专业性的权衡与判断，使得行政机关很难完全再依据法律保留原则与比例原则进行确定性的严格依法行政，从而给行政机关留下了广泛的裁量空间，风险决策则要求行政机关适当行使行政裁量权。为了避免对行政裁量权过度控制或控制不足导致的怠于行政或滥用裁量权，危害公众健康与生态安全，需要“强化对环境风险治理的程序控制,以程序理性化解或者减少风险决策可能引发的风险。”对行政裁量权的程序控制包括行政系统内部的程序控制与外部的监督。行政系统内部的程序控制，一是通过风险研判制度、风险评估制度与风险管理、决策的有效衔接，避免以政治判断代替科学判断。二是通过政府向同级人大及其常委会的生物安全风险决策报告制度，加强人大及其常委会对风险决策的监督。对行政裁量权的外部监督，一是通过风险沟通与协商机制、信息共享机制与合作治理机制、公益诉讼制度等，使公众广泛、有效地参与风险治理，防止行政裁量权的恣意、专断。二是通过司法机关对行政机关风险决策的程序合法性审查，对行政裁量权进行司法监督。此外，还应对风险合作治理的企业主体、社会主体的责任履行通过自我监控与信息披露、第三方鉴定、行政监督等机制予以监督保障。

　　最后，通过建立风险治理的责任制度体系，以明确的法律责任保障治理主体各司其职。建立以风险预防为主的生物安全风险治理目标责任制，强化党政领导与主管部门领导的风险治理责任，通过考核评估机制强化执行与监督。建立与强制性规范相适应的违法责任体系，保障生物安全法律法规的权威性与有效性。

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