【作者简介】刘超，华侨大学法学院教授，华侨大学案例法研究中心研究员，法学博士。

　　【基金资助】国家社会科学基金一般项目“以国家公园为主体的自然保护地体系立法研究”(批准号:19BFX196)。

　　【文章来源】本文原刊载于《暨南学报（哲学社会科学版）》2020年第10期。

　　摘要：中央顶层设计将完善法律法规体系作为我国自然保护地体系建设的保障措施,包括制定出台《自然保护地法》。制定《自然保护地法》必须以界定“自然保护地”这一核心法律概念作为逻辑基点。现实中存在着“自然保护地”的“名”与“实”的疏离,界定“自然保护地”法律概念应当以政策体系中规定的“自然保护地”之“名”为依据,兼顾吸纳我国数十年来建设的多种类型的自然保护地之“实”。“自然保护地”当前在包容性概念与排他性概念两种语境中使用,作为法律概念的“自然保护地”应当界定为排他性专用名词,其制度功能在于甄选法律概念的形成路径、实现融贯的自然保护地法律体系。在“自然保护地”的概念结构中,应当注重从自然保护地的价值锚定、国际经验与中国特色的平衡、中心与边缘范围的划定等方面进行要素考量与内涵界定。

　　关键词：自然保护地;国家公园;概念结构;概念内涵

　　目录

　　一、问题的提出

　　二、能指与所指：“自然保护地”的“名”与“实”

　　三、通用抑或专用：“自然保护地”的包容性与排他性

　　（一）作为包容性概念的“自然保护地”

　　（二）作为排他性概念的“自然保护地”

　　四、构成与要素：“自然保护地”的概念结构

　　（一）“自然保护地”法律概念的构成

　　（二）“自然保护地”法律概念的要素展开

　　一、问题的提出

　　中共中央办公厅、国务院办公厅于2019年6月印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称《指导意见》）等自然保护地体系建设的顶层设计，均未对“自然保护地”进行明确界定。明晰“自然保护地”这一自然保护地法律体系中的“最高”概念的内涵，是形成不同抽象程度的概念体系并保障法律体系的概观性和法安定性、体系完整性的基点，也是我国制定《国家公园法》《自然保护地法》等专门立法的必需。

　　二、能指与所指：“自然保护地”的“名”与“实”

　　“自然保护地”在我国现行规则体系中已经被规定为一个专业术语，是一个语言符号，它功能性地存在，指涉一定的事物，表达一定的意思。语言符号的能指与所指之间的关系实际上是词与物之间的关系，语言符号的“能指”与“所指”之间实难严格对应、而是随意滑动的关联属性，其所对应的外界事物会随着语境变化而游移变迁。“自然保护地”本身作为一个概念名词是语言符号，用以指称与对应的外界事物（依据特定标准划定的地理空间）并非确定不移，会发生变化。

　　我国十九大报告以及《指导意见》等顶层设计部署的自然保护地体系建设，本质上不是一个从无到有的、“平地起楼”式的创设“自然保护地”的全新工作，而是杂糅了创设与重构的复合性工作。所谓自然保护地建设中的“创设”部分，主要是指我国自然保护地建设需要划定并建设“国家公园”这类新型的自然保护地；所谓“重构”，是指对我国既有的分散设置、形式多样、名称各异的实质意义上的自然保护地进行整理与重置。

　　虽然晚至2017年经由十九大报告予以规定，“自然保护地”才正式进入我国政策体系，但作为一个特定概念的“自然保护地”通常所指称的“地理空间”，却在我国已有数十年的建设历史。我国现有的庞大的自然保护地体系的特征可以概括为：第一，类型众多；第二，有实无名；第三，以自然保护区为主体。质言之，在我国启动自然保护地体系改革之前，我国既有的“自然保护区”也存在着“名”不符“实”的问题——在区域面积与比例上的绝对统治地位使之实质上指称了绝大多数的“自然保护地”；而《指导意见》确立了按照生态价值和保护强度高低依次划分三种类型的自然保护地的改革目标，这就使得新的自然保护地体系中的“自然保护区”的内涵与指涉回归本义，在《指导意见》确立的自然保护地框架重新予以界定。申言之，作为一种国际通行的保护自然生态系统的理想模式，“自然保护地”在我国长期处于“名”与“实”不符的境况：第一，时间上不同步；第二，内涵上存在抵牾。我国自然保护地体系建设中“自然保护地”概念内涵的界定必须实现“中国化”，当前“自然保护地”“名”上的创新不能遮蔽我国长期以来建设的多种类型与形式的“实”层面的“自然保护地”。

　　三、通用抑或专用：“自然保护地”的包容性与排他性

　　现实中，“自然保护地”这一概念在规范（IUCN规则体系）与描述（现实中自然保护地分散建设的实践）这两个层面使用。

　　（一）作为包容性概念的“自然保护地”

　　“自然保护地”首先可以作为一个包容性概念使用，也即“自然保护地”这个概念定位为一个通用名词。作为包容性概念的“自然保护地”的使用呈现如下逻辑：第一，在最宽泛意义上使用，是对各个国家或地区已经存在的所有类型的具备自然资源保护特征、承载生物多样性与景观保护等价值的特定的陆域与水域的统称；第二，“自然保护地”不具有具体的确定的内涵，因而该概念不具有规范意义，仅有描述意义，难以作为《自然保护地》等立法中法律概念的基础；第三，“自然保护地”的内涵构成与范围指涉的确定遵循一种归纳逻辑，即已经存在的多种类型的实质意义上的自然保护地共同塑造与定义了“自然保护地”概念，这样便可赋予该概念以最大的包容性。

　　世界上已经构建了近百种类型的以保护生态代表性为要旨的特定区域，这些命名各异、功能趋同的特定区域类型被IUCN统摄入“自然保护地”这一概念之下。作为包容性概念的“自然保护地”可以作为描述现实中具有某些属性与功能的特定区域的通用名词，但不能作为法律概念。包容性概念“自然保护地”作为一种描述性概念，其不具备确定内涵的特征决定了其与法律概念的内生属性扞格不入：

　　1.宏观层面，确定内涵的缺失致使类型与范围难以确定。包容性概念的“自然保护地”仅为描述性的“语言符号”，是对具备一定的自然保护功能的区域的归纳与指称，没有界定其本质内涵，这导致无论是相关职能部门还是学理研究对我国实质意义上的“自然保护地”的类型构成均没有共识。《指导意见》将我国现有的自然保护地列举为“自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园、海洋公园、湿地公园、冰川公园、草原公园、沙漠公园、草原风景区、水产种质资源保护区、野生植物原生境保护区（点）、自然保护小区、野生动物重要栖息地等”，这是一个不完全列举。

　　2.中观层面，定义的缺位引致概念的规范意义阙如。“自然保护地”若作为一个法律概念则须具有相对确定的内涵与意义中心，从而被赋予规范性内容，具有规范意义。包容性概念意义上的“自然保护地”主要是从自然保护功能上进行的归纳，未能明晰“自然保护地”的内涵，不能为甄选与评估现实中多种样态的自然保护地确立标准，不具有规范意义。

　　3.微观层面，概念指称的对象事实之间的差异与抵牾。包容性概念的“自然保护地”是对既有自然保护地的统称，无法实现有效类型化对象事实以形成法律上“自然保护地”概念的功能，现实中我国经由分散的自然保护地立法确定的对象事实之间较大的差异与抵牾：（1）自然事实对象性质上不统一，比如，我国《自然保护区条例》（2017年）第2条规定自然保护区的性质是“区域”，《风景名胜区条例》（2016年）第2条规定风景名胜区的性质是“区域”，而《森林公园管理办法》（2016年）第2条规定森林公园的性质是“场所”。不同类型的自然保护地在立法中成为对象事实，散见于不同类型自然保护地立法中对象事实的界定，既有形式与命名上的不同，更有事实上的差异，“区域”通指“土地的界划”，而“场所”除了也可指称“人或事所占有的环境的特定部分”，但更多指称“活动的处所”，已与自然资源关系不大。（2）制度事实上的抵牾。各类自然保护地在制度事实上的抵牾，体现在分散设置的各类自然保护地存在交叉重叠特征，而分散立法确立的法律规范在保护与管理这些交叉重叠区域时存在不协调甚至是冲突的规定，致使制度事实发生抵牾。

　　（二）作为排他性概念的“自然保护地”

　　当前关于“自然保护地”的另一个使用语境是将其作为一个排他性的专用名词，即指称具有更为明确的内涵以精准指涉具有某些特征、符合特定标准、适用特定形式的管理体系的特定地理空间。明确《自然保护地法》等立法中规定的“自然保护地”概念必须是一个排他性的专用名词，其意义和功能表现在：

　　1.甄选法律概念的形成路径

　　《自然保护地法》中的“自然保护地”概念应当延循排他性概念的形成路径，即根据我国拟实现保护生物多样性、保存自然遗产、改善生态环境质量、维护国家生态安全等方面的目标定位与价值功能，探究划定特定的地理空间、采取特殊的管理方式的规律与需求，在此基础上形成“理想状态”下的“自然保护地”的概念，在此概念形成过程中需要以价值目标为导向、以科学规律为约束、以国际经验为镜鉴，综合确定顶层设计层面“自然保护地”的内涵。

　　2.实现融贯的自然保护地法律体系

　　自然保护地体系建设目标的系统性对自然保护地立法提出了体系化的需求，这要求拟制定或修改的自然保护地立法形成一个融贯的法律体系。自然保护地法律体系的内在价值体系的理念统一性要求包括：第一，在消极层面，构成自然保护地法律体系的单行法之间没有冲突、核心价值目标一致；第二，在积极层面，形成一种证立关系，自然保护地法律体系的内在价值体系统一性需要通过外在规范体系之间的协调性来实现，而外在法律规范之间的协调性的逻辑起点和基础即为法律概念内涵之明确性，只有明确“自然保护地”“国家公园”“自然保护区”“自然公园”这些概念的内涵，并在此基础上厘清与界定相互之间的依存与等级关系，才能实现以这些关系性概念为基础展开的自然保护地单行法协同实现自然保护地体系建设目标。在这些亟待明确内涵的法律概念体系中，“自然保护地”处于统领地位，在排他性的专用名词语境下对之进行明确界定，是实现自然保护地法律体系融贯性的前提和基础。

　　四、构成与要素：“自然保护地”的概念结构

　　（一）“自然保护地”法律概念的构成

　　“自然保护地”法律概念的构成，主要指称形成“自然保护地”这一法律概念不可或缺的因素，从一般法理与自然保护地体系建设的特殊需求审视，《自然保护地法》等法律法规体系中使用的“自然保护地”概念的构成应当考量以下因素：

　　1.价值的锚定

　　“自然保护地”概念界定的过程可以被认为是对存在于自然界中的现实的“精神再生产”，很难且没有必要完全精确地复制现实，而需要进行必要取舍与凝练“自然保护地”这一法律概念指称对象的核心特征，而核心特征甄选的关键在于对自然保护地价值目标的锚定。

　　2.国际经验与中国特色的平衡

　　当前IUCN通过发布《IUCN自然保护地管理分类应用指南》等系列指南，推动与指导全球的自然保护地体系建设与治理，并日渐成为国际标准。中国的自然保护地体制改革深嵌于中国生态文明体制改革背景下，自然保护地建设、国家公园体制改革与自然资源资产产权制度改革等均被定位为我国生态文明制度建设的重要内容。《自然保护地法》中“自然保护地”概念必须回应这些机制体系改革的系统性，以彰显中国特色。

　　3.中心与边缘范围的限定

　　一个法律概念的中心含义通常是指涉明确的，而概念的边缘地带则往往是模糊不清或模棱两可的，因为概念边缘地带所对应的“对象事实”及其特征不具有典型性。《自然保护地》中“自然保护地”概念需要通过精准表达这一“陆域或海域”体系的本质特征与范围体系，实现以“自然保护地”为基点构建与展开的自然保护地法律体系能够统摄与规范符合特征要求的客体范围的立法功能。

　　（二）“自然保护地”法律概念的要素展开

　　1.“自然保护地”价值目标的锚定

　　“自然保护地”概念中界定的价值目标主要包括：（1）价值目标多元性，“自然保护地”体系建设与相关立法虽然以实现“自然保护”为共性价值，但却并非唯一价值，这是基于自然资源对于人类同时产生生态价值与经济价值等多元价值。自然保护地承载的多元价值应当体现在《自然保护地法》立法中，首先需要通过“自然保护地”的法律定义进行表达，具体而言可以在“自然保护地”法律定义中明确界定自然保护地以维护“由各级政府依法划定或确认”特定的“陆域或海域”的生态功能与价值作为“主要目标”。（2）价值目标实现方式的多样化，虽然所有类型的自然保护地均要在划定的特定区域上实现自然资源生态价值，但基于不同类型自然保护地生态价值的大小、保护强度的高低、兼顾其他类型价值的多少等均有差异，不同类型的自然保护地上实现生态价值目标与生态功能的方式应当多样化，具体而言，自然保护地承载的生态价值与功能的方式包括直接与间接等方式。

　　2.“自然保护地”建设国际经验与中国特色的平衡

　　《自然保护地法》立法中“自然保护地”概念的界定要同时吸纳国际经验与彰显中国特色，这主要体现为以下内容：（1）范围的界定。我国《指导意见》将自然保护地的范围界定为“陆域或海域”，这在自然保护地范围的类型化与明确性上是对既有自然保护地立法的升级。IUCN定义将自然保护地的范围界定为“一个明确界定的地理空间”，在定义解释中将其解释为“包括陆地、内陆水域、海洋和沿海地区，或两个或多个地区的组合”，并且强调了自然保护地的“三维空间”，这是先进的理念，应当作为确定自然保护地范围的立法经验予以吸纳。（2）建立方式。我国自然保护地建立的方式主要是《指导意见》规定的“由各级政府依法划定或确认”，这体现了我国的自然保护地体系建设同时遵循创设新型自然保护地（如国家公园）与重构既有自然保护地分别采取的“由各级政府依法划定”与“确认”两种方式。（3）保护对象。《指导意见》使用“自然保护地”概念统摄下位的具体的自然保护地概念，其保护对象设定为“重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施长期保护的陆域或海域”，这一设定对象的规定，采取了空间类型列举+附载其上的价值与功能列举的方式，但是，若细致梳理，会发现存在一些逻辑上不够周延或者重复之处。笔者建议，《自然保护地法》中关于建立“自然保护地”保护对象的表述，应当综合国际经验的逻辑与中国特色表述，规定为“重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观等地理空间及其所承载的生态功能和文化价值”。

　　3.“自然保护地”法律概念中心与边缘的限定

　　在自然保护地体制改革后，“自然保护地”这一专业概念的中心地带明确为国家公园、自然保护区、各类自然公园，但在自然公园包括的具体类型这些边缘地带，依然亟待厘清。明确与限定《自然保护地法》“自然保护地”概念的中心与边缘之实现路径包括：（1）提取“自然保护地”这一“对象事实”的最典型特征、最核心价值，明确法律概念的中心地带，具体可以通过列举自然保护地的国家公园、自然保护区、自然公园这些类型予以明确。（2）法律概念的边缘地带既难以通过完全列举以明确，在立法技术上也需要预留空间以容纳现实进展、提供适用中的判断余地，因此，可以通过概括“自然保护地”法律概念的对象事实（特定陆域或海域）的“家族特征”与价值彰显（生态功能和文化价值）等方式予以体现。（3）“自然保护地”这一法律概念是一个专用概念，在立法技术上需要通过自然保护地“家族特征”与共性价值概括与彰显的方式限定概念的对象事实的模糊地带，这同时需要在立法概念中明确各类自然保护地的价值位阶与内在关联，这也可以为具体的解决既有的自然保护地之间的交叉重叠问题所制定的归并、优化的法律规范提供依据。

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