【作者简介】巩固浙江大学光华法学院教授、博士生导师，浙江大学“仲英青年学者”。

　　【文章来源】国家检察官学院学报2021年第1期。

　　生态环境损害赔偿是“环境有价，损害担责”的直接体现和制度表达，对生态文明建设至关重要，不可或缺。对此，检察机关空间广阔，大有可为。但该制度毕竟属于新兴事物，立法未臻完备，规章、政策繁多。如何正确认识相关规定，准确定位自身角色，恰当发挥积极作用，是检察机关面临的重要挑战。笔者以为，应至少把握以下三点。

　　一、以系统思维整体认识相关制度规定

　　作为一个前提性认识，必须明确的是，所谓“生态环境损害赔偿”并非单一的具体制度，而是目标接近、功能雷同的一系列制度的统称。其核心指向和本质特征，是让生态环境的侵害者（污染环境或破坏生态者）就其非法行为所致生态环境损害承担恢复性责任，通过自己实施或承担费用由他人代为实施的方式修复受损的生态环境，实现环境公益救济。但在具体内容和建构路径上，可有多种选择，从而形成不同的具体制度，就我国目前而言，大致分为三类：

　　一是以体制改革方式推行的“生态环境损害赔偿制度”，这是最典型、最狭义的生态环境损害赔偿制度类型。其主要依据是中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《方案》）及各省市陆续跟进制定的类似政策文件。为更好地推进相关工作，国家相关部委、机关也陆续出台了一些重要规章文件，如最高人民法院《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》、财政部《生态环境损害赔偿资金管理办法》以及生态环境部联合其他九部门、机关联合发布的《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》等。在这一制度框架下，生态环境损害的“赔偿权利人”限于省、市地级政府和受国务院委托代行全民所有自然资源资产所有权的管理部门三类政府主体，具体工作可由其指定的相关部门或机构进行。适用情形为《方案》或各地区自主确定的“严重影响生态环境”的特定情形，如发生较大环境事件，在需要重点保护的特殊区域造成污染或破坏等。在实施手段上强调“磋商”，只有磋商不成时方得起诉。

　　二是作为环境民事公益诉讼内容之一的“修复生态环境”。根据《民事诉讼法》第55条、《环境保护法》第58条，符合条件的环保组织和检察机关可以对污染、破坏生态环境造成公益损失者提起民事公益诉讼。而根据最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，环境民事公益诉讼的原告可以请求被告修复生态环境或承担相关费用。

　　三是作为环境行政责任的“责令修复、恢复或补种”及其代履行。如《水污染防治法》第85条、第90条、第94条规定的“责令限期采取治理措施，消除污染”；《森林法》第74条、第76条、第81条规定的“补种”“限期恢复植被和林业生产条件”；《土壤污染防治法》第四章诸条款及第94所规定的“土壤修复”等。这些主要由环境资源监管部门通过行政执法实施的，针对严重违法行为，以行政责任及其代履行面目出现的制度，同样具有消除损害后果，恢复受损环境，并由污染破坏者承担相应成本的功能和效果，也是广义的生态环境损害赔偿的一部分。

　　这三类制度虽然性质不一、主体不同、依据迥异，但价值目标雷同，适用范围交叉，效果、功能近似，彼此影响关联，须秉持系统思维予以整体认识。对于某一造成生态环境损害从而有启动修复、赔偿之可能的案件，应从三类制度的可适用性及实施状况出发进行整体判断，统筹考虑和应对，而不能只抓一点，不及其余。否则，可能造成不同制度的重复重叠、排挤干扰，导致事倍功半甚或劳而无功。

　　二、以类型化思维精准定位检察职能

　　对于前述三种不同类型的生态环境损害赔偿，检察机关具有不同身份，拥有不同职权，有多种作用手段。但要注意的是，这些手段或者说职能与相应制度的具体类型密切相关，因情形而异：

　　对于狭义的“生态环境损害赔偿”，检察机关不是“赔偿权利人”，但有经由省、市政府“指定”获得诉权的可能。《方案》规定，“省级、市地级政府可指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿具体工作。省级、市地级政府及其指定的部门或机构均有权提起诉讼”。尽管实践中地方政府指定的部门或机构多为生态环境或自然资源主管部门，但理论上并不排除指定检察机关，从而由其起诉的可能。在未获“指定”的情况下，检察机关可以通过提供法律援助、支持起诉以及审判监督等方式发挥辅助作用。

　　实践中不无争议但对发挥检察机关作用至关重要的是，在相关政府主体不积极索赔（如应启动磋商而未启动，或磋商不成时未起诉）导致或放任环境公益损害持续时，检察机关可否提起行政公益诉讼？其争议焦点在于此处狭义的“生态环境损害赔偿制度”及相关“磋商”“诉讼”活动是否属于行政职权。如从此类诉讼的实体基础为国家所有权，而国家所有权通常被定位于私权的传统观点来看，此类诉讼为私益诉讼，相关活动为“民事行为”，当然不应在行政公益诉讼的可诉范围。但无论从该类诉讼价值、功能的公益属性，还是相关活动的职权属性来看，这种认识和处理值得商榷。实际上，正如近年来诸多研究所指出的，国家对于生态环境这种抽象、整体性公共财产的所有权并非纯粹私权，其无论权利行使还是救济实施，都是公共机构基于公益目的所必须履行的公共义务和职责，当然可以且应当受到行政公益诉讼的监督，如同其他公权力行使一样。不惟如是，对于已经启动的生态环境损害赔偿，如其实施过程中存在履职不力、损害公益的情形，如“磋商”不充分、修复方案不科学或未获良好实施、诉讼和解不规范等，检察机关也可以提起行政公益诉讼，予以督促、监督。

　　对于环境民事公益诉讼，检察机关本身拥有法定诉权，有更大自主性和行动空间，具体又分为两种形式：一是普通民事公益诉讼，一是刑事附带民事公益诉讼。根据《民事诉讼法》及相关司法解释，检察机关提起民事公益诉讼具有“后位性”，须先公告三十日，只有在公告期满没有其他合法原告——“法律规定的机关和有关组织”起诉时，才可提起。对于刑事附带民事公益诉讼来说，此种处理的合理性和效率不无疑问，但法律的明确规定必须遵守，其不合理之处只能有待未来修法解决。

　　对于责令修复及其代履行，检察机关可通过行政公益诉讼发挥监督保障作用，此已为实践所证实。诸如“只罚款，不责令恢复”“只责令恢复，不实际执行”“虽有执行，但力度不够、效果不佳”等因监管部门不落实恢复性行政责任而被提起公益诉讼并被判担责的情形屡见不鲜，已成为环境行政公益诉讼的重要内容，对环境状态的恢复起到良好作用。

　　三、以效率思维审慎选择行动策略

　　以上意味着，同一环境损害有多种“赔偿”可能。对检察机关来说，这意味着不同的法律身份和行动。此时，应如何选择？本来，这一问题取决于前述三类制度的顺位安排，应由立法决定。但由于当前学界和实务界对这些制度的内在关联认识不足，相关制度依不同路径各自发展，导致顺位不清，权威规定不明。《民法典》第1234条和1235条规定的生态环境修复与赔偿，既适用于狭义的生态环境损害赔偿，又适用于环境民事公益诉讼，但对二者的顺位关系也未提及。表面上看，这似乎意味着，检察机关有充分的选择自由。但从实效和效率角度，相关行动选择还须高度审慎。从生态环境损害赔偿制度的“初心”——修复受损环境——出发，结合其专业性、复杂性、高成本性等特点，以及不同部门、机构的专长和优势，尤其检察机关的“法律监督机关”本质来看，检察机关的行动策略应为：

　　首先，行政公益诉讼优先。行政公益诉讼的监督性最强，且目前仅为检察机关独有，为检察公益诉讼的首选。在当前环境立法已较完备的情况下，多数生态环境损害案件背后有着不同程度的违法行政或消极履职，通过行政公益诉讼（尤其诉前检察建议）督促监管部门自查自纠、积极履职，往往能快速、高效地解决问题，尤其在监管部门本身拥有实施“补偿性”行政责任的执法权时。在案涉情形没有相应恢复性行政责任条款但符合《方案》规定的可赔情形时，则可通过检察建议督促赔偿权利人及时行动。

　　其次，民事公益诉讼次之。在监管部门即使充分履职也不能修复受损环境，或案涉情形不在《方案》等规定的可赔情形范围时，检察机关才有亲自提起民事公益诉讼，直接诉请侵害者承担损害赔偿责任的必要。但此时，在损害认定、修复方案的选择与实施等技术性问题上，也应充分听取监管部门意见，发挥其专业优势和积极性。

　　最后，谨慎提起生态环境损害赔偿诉讼。尽管《方案》未明确排除检察机关作为被“指定”机关直接提起生态环境损害赔偿诉讼的可能，但不应积极谋求此种安排。毕竟，生态环境损害赔偿是极具专业性的复杂制度，与环境资源监管部门相比，检察机关缺乏专业优势。更重要的是，检察机关提起的行政公益诉讼和民事公益诉讼对生态环境损害赔偿诉讼本有督促和补充之效，如果检察机关自己成为生态环境损害赔偿诉讼的原告，则谁又来监督和补充？主体不同时，行政公益诉讼、民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼可形成衔接互补的多层次体系。如均由检察机关承担，将使得原本丰富的制度体系变得单薄，并不有利于环境公益的充分保障。

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