编者按

  2017年10月21日-22日，中国法学会环境资源法学研究会在北京成功主办“各国环境法典编译出版国家研讨会”。来自六个国家的专家学者和实务工作者分别做了精彩发言。本公号将陆续推送分享。

  本期推送环境保护部政策法规司司长别涛的主旨演讲。

  谢谢主持人的介绍。刚才吕忠梅会长谈到每一代中国人有每一代人的使命和责任，我听了感到很受鼓舞。大家也刚刚听取了习总书记的十九大政治报告，谈到了美丽中国的展望和梦想。

  吕教授谈到在这个背景之下中国环境法发展的方向之一，就是法典化的问题。这个会议应该说正当其时。

  中国环境立法取得了巨大进展，确实需要谋划今后一个时期环境法发展的方向。记得上一届人大委员长当时在2011年还是2012年宣布中国特色法律体系如期形成的时候谈到，中国法律今后发展的方向主要是完善和修改。

  当时我们就在想，环保法领域的发展往哪里走。我想“法典化”不失为它的方向之一。环境法的法典化，在接近十年之前，我曾经为之工作差不多两三年的时间。那个时候学习了在座很多老师的研究成果。我昨天晚上为今天会议整理发言资料。汪光焘部长当时任全国人大环资委主任的时候，曾经启动中国环境法典的工作，进入了最高权力机关立法工作议程，我们为之工作了大概有三四年的时间。这个就是2014年环保法修改的前身。环保法之所以得以修改，就是先前我们努力做法典化。十年之前我们遇到了很多问题，用现在的话说条件不是很成熟，我们做了尝试、做了较深的分析。接近十年过去了，我愿意说这个条件正在逐步成熟，所以说推进中国环境法典化的时机正在到来。我愿意看到以吕老师为核心的中国环境资源法学会的各位专家老师在这个方面做出新的富有成效的努力。

  近日接竺效教授联系电话，商量今天发言谈什么题目，当时我报的题目是《行政执法对法典化的需要》。今天我是完全作为个人，谈点看法和建议。我这个标题很谨慎，环保领域，进一步缩小为“污染防治领域”里的法典化，而且是“适度的”法典化，还是关于法典化的个人设想或者“建议”。因此，不代表任何我所工作的单位，务请大家理解。我汇报谈四个方面：一是回顾成就，二是分析问题，三是谈一下我对中国法典化实践的初步看法，最后谈谈环保领域适度法典化的建议。

  环保立法起步很不容易，发展的历程相当漫长，这个过程也很艰辛，也经历了很多的起伏，但是无论如何成就是巨大的，值得为之骄傲。特别是进入80年代之后，中国环境法快速发展，我们有机会从事这方面的实际工作，今天在做的许多专家，如吕忠梅、汪劲等教授，都参与了这方面的一些工作。

  有这样一张照片：1966年1月文革前夕，当时周恩来总理关注环保，进入冬季取暖期，他就在中南海附近的白塔上面观察北京低空燃煤散烧带来二氧化硫和烟尘污染。可以看到这个画面上表情是很忧郁的，心情很沉重。那个时候没有集中供暖，没有成片供热，更没有气代煤、电代煤，完全是各家各户煤的散烧，以及没有污染控制措施的直接排放。所以我们说，周恩来总理是中国环保事业包括中国环保法治真正的奠基人。大家关注这个中国历史的，可以看一下国家环保局首任局长曲格平的回忆录，写了很感人的事情，特别是周恩来总理对环保事业的推动和关注。

  再一位就是我们都要缅怀的中国改革开放的总设计师邓小平。他在1978年中国开始进入改革开放之初，基于他的远见卓识，当国家把工作重点转到经济建设的时候，也清醒地意识到工业化过程中的环境污染问题，因此谈到“要集中力量制定各种必要的法律，包括环保法”。中国的《环境保护法》，这是他点名推动制定的。1979年9月，《环境保护法（试行）》被通过，所以说中国环保法真正的起步这个是邓小平的直接推动。

  我常常想，关于中国第一代、第二代领导人对中国环保事业甚至是对中国环境法治的直接推动，可以写出一篇很有可读性、很有历史感、缅怀性的文章，我觉得是一个史料。

  到现在为止，也就是今年9月份，环保部门为主要管理部门的、狭义的环保立法，大约是12部国家层面的环保法律。最新的法是9月1号通过的《核安全法》。现行有效的国家立法是260件左右。值得关注的是，它们制定或者修订，何其频繁！这种现象，我觉得从立法学上都是值得关注的。几个污染防治法律，制定后修改已经三、四次之多，非常之频繁。这说明我们经济社会发展快，环境问题在变化，立法在做出及时的回应，而且回应的方式既有全面的修订，有部分的修正。

  因此，我觉得整合、清理，适度法典化，不失为今后我们环境立法发展的方向之一。有几个法是有中国特色的，核安全法是刚出来的，其实它是谈核安全，实质也是防止核污染。事实上还有一个放射性污染防治法。还有一个很值得注意的法即环境保护税法，这即使在工业化国家中专项规定环保税的法律也是为数不多的。我们也清理过，西欧北美包括大洋洲很多的发达国家的环境立法，中国的环境立法是有值得骄傲的。

  就好比法律规定的监管制度而言，我国的《环境保护法》确立了许多基本的环境管理制度和措施，何止三十件？如果把各项环保单行法律加上，环保制度和措施的内容是非常丰富的。在座的各位专家老师，包括具体的工作人员，都为之付出了努力，也有大家的智慧。

  中国的环境法律有很大成就，但是还存在不少问题。这就是之所以要如此频繁地修改、修订、修正的主要原因。大约在十年之前当时研究修改环保法的时候就遇到了这个问题，1979年环保法修改试行，1989年修改，从89年到99年、到09年、到现在接近2019年，也是接近30年，在最近修改之前，这部环保法曾经被搁置不用20多年近30年。这是一个多么尴尬的事情！

  这有很多的原因，其中一个重要的原因就是环保法出台之后，它带动了我们单项法、要素法的制定和修订，要素法制定的进程修改的频率远比环保法要及时要快捷，所以单项法不断的出台和修正反而又使得我们这个基本法环保法是处于一个休眠状态，长期的休眠状态。第二个原因就是我们很多的管理制度和措施在各个单项法里面，由于制定时间不一致，适应条件、违反这些措施的法律责任相互之间不一致，在具体适用环节出现不少法律冲突和矛盾，地方执法部门很困惑。所以说环保部门的执法类解释、全国人大的解释、国务院法制办的解释、主管部门的解释文件，远于比法律本身的制定要频繁不知道多少倍。这使得同样的措施在不同法律之间规定适用条件不一致，法律后果不一致。

  我想重点说一下环保法与这些单项法中的污染防治专项法关系。我们有五、六件法律，水污染防治法，大气污染防治法，固体废物污染防治法、噪声污染防治法、放射性污染防治法、海洋环境保护法，以及已经一审的土壤污染防治法。

  海洋环保法，1982年制定到到它的每一次修订，它主要的内容和章节，也是集中在防治海洋环境污染。所以污染防治的专项法至少是这么六部。核安全法谈安全，核安全就是防止污染。

  至于《环境保护法》，从1979年到1989年，也是以污染防治为主要的内容，虽然有一个章节规定了自然资源的保护，但是由于体制的原因、由于部门职能的原因，自然保护这一部分内容是相对很薄弱的，所以说仍然不能改变环保法以污染防治为主要内容的一个污染防治为主体的框架性法律。其他五六部污染防治法,更是集中于不同环境要素的专项法。

  从适用角度看，现行环保法律实际上存在若干问题。第一是重复问题。前上届人大环资委清理研究环保法修改时发现，1989年环保法的条款与当时已有的专项法之间的重叠至少有31个条文。环保法是一个基础法。但从立法法规定看，环保法和水法、大气法都是同一个主体制定的，没有位阶的高低上下之分，只有先后之别，新法优于旧法，环保基础法的规定与专项法不一致的，专项法优先，由此导致环保法的31个条款被专项法来重复。这就是因为环保法大量条款因重复被休眠、弃置不用的原因之一。第二是不一致的问题。同一个事项,同一个制度，由于先后制定的时间的差异，导致具体规定不一致，有些原则不一致，有些适用程序不一致，有些条件不一致，有些管理机关不一致，有些处罚主体或者处罚形式不一样。

  曾有一个例子，就是排污收费。到1989年之前的很长时间，实行的是超过标准才收费；专项法修改之后实行排放污染物就收费。排污单位排放不论是否超标，不超标也收费，如果超标收的更高。这样连收费的基本原则，在基础法与专项化之间都有了原则性、根本性的差异。这在立法基础上是不应该存在的，或者是出现应该及时通过立法的技术处理加以解决。

  最近几年的环境立法进展非常显著，极其之快。本届全国人大至少制定修订了10件狭义上的环保法律，几乎每年有两个法律在同时交叉审议。现已完成环保法的全面修订，固体法的部分修正，大气法、水污染法、环评法、海环法的修改，环保税法、核安全法的制定，土壤污染法已经一审、即将二审。

  还有最高司法机关对环境问题的重视。他们出台了很多带有普遍实用性的解释，他对司法机关、甚至对行政机关是有指导意义的，2013年最高法院、最高检察院制定环境犯罪的司法解释，2016年再次修订。它的作用不亚于一部单项法律。环保领域监管执法之所以产生这么大的威慑力，对于超标排放、非法倾倒等违法行为，这是与最高法院关于环境污染犯罪司法解释的制定、修订和部门协同适用、严格执行是有关系的。

  还有一个现象我也愿提醒注意，就是“党内环保法规”十分活跃的形象。十八届中央以来习总书记对环保的重视，大力推动生态文明体制改革，党内法规中生态环保的内容非常丰富。习总书记在十九大报告说到一个数字，改革措施1500多项。有关方面统计，生态环保领域专门适用于环保领域的党内法规性文件不下30件。如果每一个法规文件进一步分析，改革性措施可能不止上百条吧。

  其中一项重大措施就是环保系统的垂直改革，环保机构监测监察执法垂直改革。再就是中央环保督察，中央对省一级党委政府进行专项环保督察。这些措施是国家环保立法通常解决不了的问题，环保部不能督察地方的党委。党领导一切工作，通过中央环保督察，参照中共巡视条例，实行环保领域的专项的巡视督察，对地方党委的推动、社会的震动，非常之大。这些都是环保立法值得关注的，党内法规中的有些带有普遍性的环保规定，还值得探讨通过法定程序，转化为国家立法。

  三.中国最近这些年对法典化的实践探索

  我国有几个领域的法典化实践，成就还是很明显的。从改革开放之初邓小平说要集中力量制定环保法，还点名说了要制定经济合同法，所以我们很早就有经济合同法，以后有涉外经济合同法、技术合同法，后来统一为合同法。这个是中国合同法典化的一个专项的尝试和探索，不是很成功吗？

  1979年刑法出台之后，国家先后制定了20多个专项的决定、专门的规定和解释，到1999年合并成为现行的刑法典，合并了23个专项的刑事法律规定。如何来解决刑法的稳定性与灵活性问题呢？就是在框架不变前提下，通过修正案的方式来解决。现在已经通过九个修正案。可见在立法上有这样的技术处理方式。

  我们还可以回顾一下民法典的努力，经历了几个阶段，值得环保立法借鉴。根据有关资料，1979年就启动了民法典的研究制定，但是当时条件太差，很多法律还没出台，做法典条件很不成熟。所以按照成熟一个通过一个的原则，先制定单行法。确定了这个思路以后，民法通则、继承法、担保法、婚姻法先后制定。从2001年开始审查，审查后觉得条件还不成熟，继续按照采取分别制定单项法的办法。到2003年之后又先后通过了物权法、侵权责任法等单项的法律。到最近几年，编纂民法典的基础条件基本上具备，特别是2014年中央关于全面推进依法治国的决定，明确提出研究民法典。这就是民法典的立法基础，也是重要的政治因素。

  人大有关领导曾专门就民法典做过说明。第一，什么是“编纂”民法典？编纂是对现行民事法律规范的系统整合。这是立法专业方面的技术性说明，说得很专，要形成适合中国国情的，体例科学、结构严谨、规范合理、内容协调一致，综合系统地整合民事法律规范。这是编纂是什么。第二，还有就是“编纂”不是什么。编纂不是一个全新的民事法律，而是在现行的民事法律要进行科学的整理，它也不是简单的法规汇编，不是一个简单的整合。全国人大的说明还介绍了民法典的结构和设想：分总则编和各分编，中国的刑法典也是这样。民法典各分编考虑的是物权、合同、侵权责任、婚姻家庭、继承编等等。刑法典是这样。

  民法典实际上是分两步走：第一个是先编民法的总则编，第二个是编纂各分编。而且是计划到2002年把总编和分编合并，一并提请全国人大审议，然后形成统一的民法典。民法总则的内容，它的基本规则是民法总则是通过提取公因式的方式把这个专项法中的普遍适用的、引领性的、基本的、通用的变成总则，专业的东西留给分则。关于总则与过去通则的关系，通则是小民法典，现在它还有一些东西要保留，并不单纯的废置。

  其实，我们还有一些领域，如教育法领域、环保法领域，也可以考虑法典化。我个人认为，环保法领域中的法典化，是相对来说最为适合的领域之一。

  环保部门主管的十二部法律，加上核安全法，大体可以分为两大类：一个是基本的污染防治类，一个是管理措施类。个人设想，可以环保法作为总则或者是通则的框架，把几个污染防治的法律为主要内容的法律，以这些为对象来做研究整合，这是我的设想，就是“适度法典化”。

  所谓“适度”，就是集中于污染防治领域。同时，可以暂时排除两个领域：一是核污染领域，它太特殊了，不要碰它。二是海洋污染领域，因为涉及到诸多国际海事条约、特别是联合国海洋法公约的国内配套实施。

  我认为，环保法的适度法典化，可以基于路上的，以常规工业化、城市化过程以及生活源的污染防治为主要内容。具体可以环保法为基础、以相关专项污染专项法做分则，进行构建环境法典的尝试。如果集中在水、气、固体废物、噪声、土壤等常规污染防治，现在这方面的职责越来越单一，部门的交叉相对来说越来越少，可以说这方面的基础条件是比较好的。

  关于环境法典的结构，民法典的模式是值得借鉴的。环保法典的总则，可以环保法为基础，提炼出通用的、共用的制度和规则；其他的专业的内容，可以用各个分编来规定；最后一编是法律责任。

  关于环境法典的内容，总则主要解决统领性的、一般性的问题，分则解决各专业的问题。民法总则就是这么做的，通过提取公因式，把公因式归到总则；专业化的留在分则，这样解决法律的实用性的问题。

  关于环保法与专项法的关系，在形式上适度整合环保的专项法律，在内容上以污染控制为重点，在制度措施上主要整合主要的环境管理制度措施，并合理规定常见违法的处罚，最大限度上减少重复，节约立法资源。1989年环保法规定的制度措施，曾有31条被各单项法重复。最近几年修改相关单项法时，也遇到了这个问题，许多基本制度，如环评、三同时、达标排放、总量控制等，环保法有，专项法也要写，在内容上还是重点要强化落实各法律主体的环保责任。

  中国环保法的适度法典化这个问题确实值得研究。以上观点纯属个人建议，仅供参考，谢谢各位！

  〔作者简介〕别涛,环境保护部政策法规司司长，法学博士。

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