【作者简介】吕忠梅，清华大学法学院双聘教授，法学博士。中国法学会副会长，中国法学会环境资源环境研究会负责人。十三届全国政协常委，十三届全国政协社会和法制委员会驻会副主任；最高人民法院咨询委员会委员，最高人民法院环境资源司法研究中心副主任、学术委员会主任。先后荣获国务院有突出贡献的青年专家、第三届杰出中青年法学家、中国法学名家、中国法治人物等称号，国家“万人计划”哲学社会科学领军人才。

　　【文章来源】本文原刊载于《湖南师范大学社会科学学报》2021年第2期环境法实施机制创新栏目。

　　【转载说明】本文转载自“湖南师大社科学报”公众号。

　　核心提示

　　环境公益损害救济制度是观察美国环境法实施机制的一个理论与实践视角。通过考察其相关立法的法律关系配置、行政救济与诉讼救济的协调性安排等，可以发现美国环境法实施机制的“硬核”：通过立法优化资源配置、为环境法实施提供体制依据；通过建立环境标准体系，为环境法实施提供科学判断基础；通过明确利益导向，提高环境法实施效率和效能。这些恰是中国环境法研究薄弱、立法考虑较少的领域，值得我们在更加深入研究不同国情、不同司法制度、不同执法条件等情况下，合理借鉴有关制度的”精髓“。

　　内容精选

　　一、美国环境公益损害救济制度的展开

　　环境法律授权环保部门对违法行为罚款，并对损害加以补救和补偿。罚款是否威慑污染者，补救和补偿是否能修复环境损害，是检验环境法实施有效性的重要标准。美国主要环保法律将公民、政府和企业作为环境公益损害救济的主体并规定了不同的权利。总体来说，政府（联邦环保局和州政府）是环境法的主要执行者。当其发现环境违法行为时，可以通过行政和诉讼手段使违法者守法，并采取强制措施。公民有权监督环境法律的执行，当政府相关部门执行环境法律失职时，公民可以通过诉讼督促其履行职责。当环保部门的执法行为与环境法律冲突时，公民可以向法院要求司法审查。企业是环境法的遵守者，但企业如果对环保部门的处罚不满，也可向法院提起诉讼或请求司法审查。

　　针对环境违法行为，政府通过行政命令、协商和起诉的手段，实施行政罚款或者对受损害环境进行公益补偿。环境行政罚款目的是威慑违法者，使违法成本大于违法所得并及时有效地遏制违法行为，同时也作为筹集环保资金的途径。当环保局发现违法行为时，有权要求违法者停止违法、采取整改措施守法，并补救其对环境产生的破坏。按照环境破坏程度以及恢复原状的可行性，可归纳为三种主要补偿模式：一是对较严重或突发性的环境污染及自然灾害事件实行“先治理后追偿”；二是对于一般环境违法行为，包括环境信息的漏报和瞒报、超标排放大气污染物和（非有害）水污染物等，环保局可责令其对已造成的生态破坏进行补偿。如果情况不允许就地补救可选择赔偿性补偿；三是对于轻度环境违法行为，以企业和公民/环保组织为执行主体实施补充性环境项目。

　　美国环境法通过公民诉讼条款鼓励公民和非政府组织参与执法。《清洁空气法》和《清洁水法》规定：公民可以向任何违反排放标准或相关规定者提起诉讼。当环保局未履行执法义务时，也可以起诉环保局。《资源保存和回收法》规定，公民不仅可以对违反法律标准者提起诉讼，也可以依据过去违法行为导致的现在或即将发生的重大环境或健康损害而对有害垃圾的拥有者、运输者、处理者及相关方提起诉讼。

　　二、美国环境法有效实施的“硬核”

　　环境公益损害救济机制实际上是对传统法律机制的再造。美国环境公益损害救济制度是一种以行政执法为主体，行政与司法相互衔接、公民和社会组织广泛参与的法律机制。美国《国家环境政策法》确定了国家环境管理的三个目标：一是改革行政方法以实现环境保护；二是法律与科学技术相结合；三是行政管理与公众参与相结合。为实施环境法，美国设立了直属总统的联邦环保局作为环境“标准研究、制定和执行部门”，由此建立了以环保局为执法主体、以环境污染控制与公众健康保护为工作目标、公众广泛参与的环境治理体制，这种体制与诉讼制度结合，形成了特色鲜明的环境公益救济机制。

　　环境风险是人类活动造成的环境负荷超过了其可以容纳的限度所致。因此，对人类危害环境行为的控制必须依据科学、定量方法来判断环境负荷，根据环境物质与特定对象之间的“剂量—效应”关系，可以确定环境基准,并据此制定以保护公共健康为核心的环境质量标准和相应的排放标准及达标计划。

　　在美国，环保局在衡量特定地区的环境风险和危害时会选择环境、健康、社会和经济四大指标进行综合性评估，然后采取相应执法措施。针对环境行政罚款，环保局使用模型来计算各类环境违法的“违法所得”和违法行为造成的损害，确保罚款达到威慑目的。根据违法者和违法行为的各种因素，环保局有一定的裁量权来调整罚款金额和环境补救措施，以求让违法者倾向于和环保局达成协议并主动修复环境。同时，环境法律允许公民诉讼并降低了公民诉讼的成本。公民诉讼制度提高了公民的执法积极性，且诉讼本身可以促进原告和被告私下和解，节省诉讼费用，让污染者更有可能把资金用于改善当地环境。环保公益组织作为大部分公民诉讼的原告，既是环境法律的主要监督者，在某种程度上也参与了环保法律的制定。

　　三、对借鉴美国环境法实施的关键要素的未尽思考

　　经过40年的理论与实践探索,中国的环境保护法治从无到有、从局部单项立法到全面推进生态环境法治建设，改革环境管理体制机制充分发挥环境资源司法功能，有序扩大公众参与，主动参与国际环境保护事务，逐步提出全球环境治理的“中国方案”，走出了一条适合中国国情的生态环境保护法治道路。然而，早期引进的一些美国或者其他西方国家的环境法律制度，也存在“水土不服”现象。除了中美法律传统和司法体制的本质差异导致有些制度无法“复制”外，还有一个原因，即在引进制度时只注意了制度条款的引进而忽视了制度保障条件或者“硬制度”的引进，导致制度实施“变形”、实效不佳，如许可证制度、监督检查制度。我国环境法制度由于缺乏有效的相关“硬制度”支撑而难以见效。

　　美国环境法实施机制中特别重视的体制安排、多元主体互动机制设计、具体程序和科学方法支持等方面，恰是中国环境法研究薄弱、立法考虑不足的部分。这也提示我们，对于美国及其他国家的环境法制度研究和立法借鉴，需要在更加深入研究不同国情、不同司法制度、不同执法条件的情况下，摒弃“照猫画虎”的简单思维，更多关注法律条文、制度规则的背后，去发现支撑和保障制度运行的基础条件、基本能力和社会背景。由此借鉴有关制度的“精髓”，不断完善我国环境法理论与实践，提升生态环境法治水平。

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