【作者简介】沈百鑫，男，浙江绍兴人（1975-），副研究员，江苏省环境科学研究院，研究方向：中国与德国环境法比较研究，

　　【文章来源】本文原刊载于《德国研究》2021年第1期。

　　【摘要】现代环境问题是工业化和城市化发展到一定程度的副产品，经由消费社会和全球化进一步激化，并将伴随着人类科技、经济与社会的进步和发展。本文从社会、经济、政治与法律发展的整个大环境和历史大背景出发，以空气污染治理为重点领域来考察德国环境治理，认为其坚持系统整体思维，以可持续发展为其核心理念是成功经验。具体理念体现在：以科技进步和法治完善为双轨互动机制，以最大的社会共识为合法性前提，以政府多层治理和国际合作为组织落实，以信息公开和标准体系为科技知识支撑。进一步到环境法治上，从传承、修正、协调及重构传统法及其制度出发，实现环境权益的私法救济向公法治理的拓展和转型。德国环境法治可概括出四个特点：同时尊重技术理性和制度理性，以严格细分的环境许可审批来实现风险预防，以最佳实用技术作为许可的前提条件来引领绿色发展，从单独对点源排放进行监管向结合区域环境质量限期达标转型，重视多层次治理和区域环境质量达标框架下的规划制度的作用。我国环境治理正在从外生型向内生型转型，环境法治正处在动力转换和制度重构的转折点上，需要法治理念的借鉴、传承和创新，从体系框架和具体制度两个层面来完善环境治理，并且需要重视系统性理论和中国环境法治的艰巨性。

　　【关键词】环境法治；科技进步；多层次治理；环境标准体系；环境许可制度；最佳实用技术

　　目录

　　一、现代环境问题的产生与前期应对

　　二、德国环境保护法治的发展和理念框架

　　三、德国落实严格环境保护的具体法律机制

　　四、德国空气污染治理对我国环境治理的启示

　　近些年来，伴随各国生态环境保护政治意愿走弱，国内经济与社会发展面临瓶颈，尤其是强调改善营商环境和简政放权稳经济面的大背景下，传统经济领域对我国日趋严格的生态环境政策也有不同声音。由此，有必要深入思考：我国生态环境治理是否已达成坚实的全社会共识？治理框架和具体制度有否充分体现出依法治国的制度理性？德国环境法治在其发展中有哪些经验可为我国借鉴？本文从社会整体和较长历史视角，和环境系统性理念出发，考察德国环境治理的经验，并进行中德比较。以下探讨德国环境治理的问题意识、理念框架和机制构建，结合中国政策发展趋势，分析我国环境治理政策转型期面临的新挑战，并提出经验借鉴。

　　一、现代环境问题的产生与前期应对

　　人类生存一直依赖于自然资源，现今富裕的生活不仅依赖于矿产、化石能源和生物质等自然资源，还有赖于生物多样性和生态系统服务功能，如采蜜授粉这样的生物习性、气候气象条件、水气土、空间等，构成了人类生存基础。因此人类历史就是人与自然的历史，保护地球家园免受污染和过度利用的破坏，可追溯到人类起源。但现代环境问题是一个较新的政治和社会现象，只有经历城市化与工业化和对其后果的科学认知大发展后才正式出现，并日益尖锐和普遍化，从而逐渐锚定于各国政策与法律领域。它经全球化的进一步推动，甚至威胁到民族和人类的集体生存。随着人类认知的扩展，现代环保政策不只是对自然环境的经济生产功能在资源长期利用上的调整，更是对于自然界作为生态系统的自身调节功能、环境效益功能和娱乐美学功能的重新发现，及由此与狭义经济生产功能之间的价值重构。环境保护甚至被认为是“针对人类的物种保护”，在一定意义上是从人类自身视角调整出发对地球的主导价值观和历史秩序的纠偏。

　　（一）发达国家应对现代环境污染问题的不同进程

　　英法德美日各国基于其自身工业化与城市化的不同历史进程，分别在不同历史节点出现了环境污染现象并相继采取环保政策及法律应对。相比英国长达三个世纪的空气污染与抗争历史，德国因为工业经济和社会发展相对较晚，空气污染问题还不是很严重。即使到19世纪末，相比燃煤，更多是采矿和冶炼作坊导致的空气污染。为应对环境污染，独立的现代环境政策于上世纪60年代初才开始从北欧国家萌芽和发展。在全球意义上，现代环境政策的成长主要是由美国推动完成的，因为美国相比其它西方工业国家更毫无顾忌地使用环境毒化物品，国内环境问题十分尖锐，传统国内法应对乏力，迫切需要建立一个新兴的政策与法律领域；而在国际上，美国也需要一个新的领域来聚合和引领全球力量，因此环境问题作为全人类的问题，在上世纪70年代通过美国尼克松政府的宣传与输出，最后在世界范围内得以确立。尽管如此，各国因为不同的发展进程，其环境政策的真正确立仍有时间先后。

　　总体来看，现代环境保护确立为一个国家的独立政策领域，主要基于三方面系统考虑：环境问题上升到与经济、社会问题同等重要的国家政策领域，单个或局部环境问题向系统性整体环境治理的转型，以及国内环境问题与全球化和国际政治的紧密联系。

　　（二）德国环境保护政治的前期发展

　　对环境问题的理解决定着环境治理的范围。20世纪60年代末70年代初，环保政策成为当时德国政府核心任务之一。德国1971年《第一个环境计划》把环境政策定义为所有与以下三方面相关的必要措施（又称为“环境保护三角”）：1、保护人类健康和尊严所需之环境；2、防止土地、空气、水和动植物免受人类活动之不利影响；3、克服、消除人类对环境造成的损害或不利。相互补充和制约的三者关系说明：环境问题不只是健康问题，还涉及尊严与福祉；不只是保护人类，同时也保护自然生态免受人类不利影响；不只事后治理，更需要事前预防。由此，环保的内涵和外延进一步明确，形成独立的现代环境政策领域。“需要从生态角度对所有公共机构的决策进行衡量”，这一政治共识也促成了1980年世界范围内第一个环境党——绿党的诞生。

　　（三）德国环境保护早期政策中与经济发展的平衡

　　在德国环境治理进程中，上世纪70/80年代的经济结构转型起着很重要的作用。有研究表明，经济界自发的经济结构调整和相关行业的技术升级，是环境污染压力减小的重要原因。除了经济结构的转变，污染环境的重工业，如石油工业、水泥工业、钢铁行业和化肥生产等行业的产量下降明显，行业内的转型升级意义尤为重要。同样，在1990年东西德统一后，去工业化在原东德地区（即原民主德国）的环境治理中扮演十分重要的角色。经近三十年治理，以莱比锡和德莱斯顿为中心的原东德地区正在成为最有发展前途的地区。

　　同时需指出，去工业化和维持经济的良性运行并不矛盾。德国政府自始就确定，环境保护不能过度影响国民经济运行，环境保护更应该通过财政和税收政策措施以及基础建设予以支持。尤其是自上世纪90年代中期始，德国践行“可持续发展理念”，将珍惜节约自然资源作为环境政策的核心问题。一方面，大部分的环境影响最终都源于资源开采与使用，因此有必要基于预防原则减少物质流；另一方面，人类经济应基于生态平衡收支，践行预防原则必须考虑到生态平衡的界限，尽可能减少对生态平衡的影响。为评价是否真实有效地谨慎对待自然资源，德国针对物种多样性、土地利用、能源效率、气候保护以及原材料生产效率制订了一系列衡量指标，并对此确定了一个有约束性的中长期目标，比如在原材料生产效率的可持续策略上，要求到2020年比1994年提高一倍。在空气污染治理领域，主要是通过提高能效减少燃料使用，同时促进经济效益。

　　但经济发展与环境政策之间关系仍较敏感，经济与社会的政策大环境必然会影响环保政策。经济上行阶段是环境保护政策推行的好时期，而在经济迟滞时期，环保政策会受到较大阻力。在上世纪70年代石油危机下，经济下行，环保就受到更大压力。在《第一个环境计划》出台后不久，1973年的石油危机中，德国就面临如何协调经济政策和环保政策的考验。当时，联邦德国经济协会认为环保政策阻碍了500亿马克的经济投资。但另一方面石油危机也促进了公众能源安全意识——不能过分依赖石油。在价值层面上，经济发展和环境保护其实又体现为效率与公平的平衡考虑。原东德的历史经验也很好地说明了，尽管其环境政策发展较早，但在短暂的兴起之后，因为不能与经济发展达成内在协调，原东德在上世纪70年代末就又恢复到以牺牲环境为代价的经济发展模式上。经济发展和环境保护之间长期有效的协调机制就体现在环境法治上。

　　二、德国环境保护法治的发展和理念框架

　　德国环境治理建立在科技进步、社会发展和法治完善的系统推进基础上。在科技进步上，认知与技术不断进步与法治完善相互补充，信息集成和知识管理相互促进；在社会发展上，以国家、社会及个人的多元协同为合法性前提，以政府多层治理和国际合作为组织支撑；在法治完善上，实现了私法救济向公法治理的延展，同时也是对传统部门法和行政体制的传承、修正、协调及重构。

　　（一）科技进步与法治完善的双轨并行与相互补充

　　科技进步和法治完善被认为是西方国家环境治理成功的主要因素。随着1969年德国联邦政府换届，现代环保政策与法律在整个国家层面上得以锚固。从1970年到1976年，德国联邦政府共颁布54部法规，还修订了大量法规。新政府一上台就立即行动，明确要制定最为紧迫的四部法律，其中两部是有关空气污染治理的，《含铅汽油法》和主要针对空气污染和噪音污染的《污染防治法》。1971年颁布时的《含铅汽油法》只规定了允许含铅的最高比例，要求通过催化剂促进充分燃烧。到80年代中，就已明确只有通过全面实行无铅汽油才能有效防治空气污染。欧盟基于德国技术的支持，也于1978年颁布了《欧盟汽油指令》，并于1985年修订指令，规定1989年起全面实现无铅汽油，并首次规定了尾气中CO、HC和NOX的排放限值。这都是基于技术进步，尤其是环境测量技术，保障能够获得关于排放和环境质量相对确定的信息。而世界卫生组织只从保护健康角度考虑，对颗粒物的限值更为严格，规定PM10为20g/m和PM2.5为10g/m，但仅具参考性意义。因此，德国法中具有可操作性的限值本身就基于保护人类健康和减少排放措施所需经济代价之间的一种平衡。

　　德国在环境政策发展初期存在侧重科技与法治两种思路之争。法治派认为环境问题是社会监管制度不足造成的危机；而技术派则认为，环境问题是因为科技发展不充分，，环境状况改善关键取决于技术，科技进步的考量应包含保护优良环境，真正先进的技术必定是环保的。法治完善与科技进步不同思路争论互补与平衡，通过协调与合作，在效率与安全价值上实现最优。

　　同时，法律在约束与引导对包括科技创新在内人类行为上十分重要。在上世纪80年代，针对“森林死亡”现象的讨论中，德国较早确认了点源排放应对此现象负责的法律责任关联，即通过明确工业排放应对此负责任从而能够明确责任人，由此避免政策上的过多争议。从事后责任的完善到事先全面审批监管的实现，需要法律进行持续有效的制度构建。环境法从环境保护角度，在更大时空范围内对整个传统法律制度，进行权利（益）义务及多维结构的再平衡。

　　科技进步与法治完善的结合，尤其体现在“最佳实用技术”（见三（三）），这是环境许可进行评估的关键。在德国、英国和欧盟的环境行政监管中，“最佳实用技术”也是实现环境预防原则的制度支撑，并得到了有效实施。环境法治本身就是以科技为支撑的，以科技信息和数据为支持的技术规范和标准对“明显不利影响”、“危险”以及“污染”等法律概念不断加以细化。科技进步一方面支撑环境法合法性，另一方面也增强了其可执行性，更容易实现环境许可制度。此外，环保科技不仅指对于环境危害的认识与应对，也是以全面的科学技术进步为基础的。

　　（二）以系统的信息收集、知识管理和科研促进构建现代环境信息和标准体系

　　1971年德国《第一个环境计划》是前沿科技与实践政策的最佳结合。本计划强调所有环境相关的立法、行政和司法决定需要通过有效的专业咨询程序以确保考虑到知识和科技的最新水平。明确提出设立“环境专家委员会”（简称SRU），其专业建议影响着德国环境政策与法律的制订。此计划还要求建立一种早期预警和预测的信息体系，成为随后于1974年组建的联邦环保署重要任务之一，建立跨部门的环境信息和文件系统的环境数据库。

　　环境治理关键是要改变信息不对称、不充分。对此，国家应起到关键作用。在1965年联邦政府就与德国研究联合会（DFG）一起建立空气测量站点和试验站，了解污染空气远距离扩散流动过程和由此对人与环境的影响，这些测量站在1974年联邦环境署成立后就并入其管辖内。环境治理不仅针对像雾霾这种公众直观可察的现象，更需要依据科学技术和风险管理及时发现和监管潜在的环境问题，促使更全面深入地对待环境问题，这涉及汽车尾气排放、柴油车的排放、城市中的环保禁行区等众多问题。德国很早就将汽车尾气排放纳入环境监管中，1971年环境计划中确定了到1980年减排90%的目标，并促进了相关科研的发展。到八十年代初，对“森林死亡”的深入讨论，又进一步促使机动车尾气监管的政治化。所有环境政策都应当基于最新的科技与研究的知识进步，环境研究结果应当尽可能迅速地在经济实践和行政管理上得到应用。

　　此外，联邦德国在1971还没有独立环保机构时，《第一次环境计划》就已经提出需制订《环境统计数据法》，并最终于1974年颁布实施。在原东德地区，自1972年开始由相应部门公布环境报告结果，到1975年后不再公布，之后就只在内阁成员间传阅，到1981年变成了最高机密档案，甚至媒体都被监控，防止通过专家向公众传播环境信息，专业性期刊也予以检查。环境信息的封锁只会恶化环境信息不对称而造成环境监管与治理失去真实的社会需求，不能有效解决环境问题。

　　确定性原则是法治国家的一个重要内容，它要求法律规则是清楚可辨的，尤其是在强制性环境行政监管中，最终的合理与合法性往往取决于法律下面的条例、行政法规以及技术标准的准确程度。缺乏环境标准的描述性或判断性辅助，环境法律法规就缺乏可操作性，指引和规范作用会大打折扣。德国环境法基本上形成一种金字塔形的法律法规体系。相对比，我国环境治理效率不足的一个重要原因是法规相对粗略，仍缺乏内生的可执行的技术规范。污染排放标准和环境质量标准，其详细与严格程度代表着一个国家的环境治理水平和成就。环境标准实质上是技术发展、信息管理和法治理念的集中体现。而这些最终决定行为合法性的技术规则，尤其需要在透明与公开的信息与知识竞争中，才能形成真正的权威，从而具有可操作性。

　　（三）国家、社会与私人的多元协同促进环境治理的合法性

　　现代环境问题主要源于现代工业科技发展带来的风险或副作用，也是因为国家在此领域的控制上缺乏有效的监管措施。为保证制度得以严格实施，在制度制定时就有必要考虑到一定的灵活性。这不仅强调在环境政策与法律制定中，国家机构与经济界和社会环境组织之间的交流、合作、协商程序，还有必要用经济促进性手段、市场化合作协议、程序性保障及公众参与机制等舒缓传统行政监管的过于僵化，并促进具体个案的合理性。此外，在达标排放和环境质量的监管上，政府监管与企业自我监管相互补充。

　　除加强和改善行政监管外，国家、社会与个人间的多层协同治理也是环境法的重要原则。尽管德国《基本法》（即德国宪法）将保护自然生态、提高生活质量、避免和限制环境不利影响以及应对气候变化规定作为国家目的，但国家的整个生态转型和环境挑战，仅依赖国家是不能解决的。上世纪70年代的西欧，现代环保运动与反战、反核运动等交织在一起，公民团体快速增加，推动着价值多元化结构转型，促使公众的环境意识高涨。此外，德国环保行政机构很早就认识到，实施环保政策需要同盟，尤其是环保积极份子和公民倡议，环保机构对此不仅行动支持，还以金钱资助。

　　在德国，非政府性质的标准规范组织积极参与国家标准体系建设，尤其在制订更新行业标准中具有不可或缺的作用。在空气污染治理上，最初于1895年由行业协会制订后经国家法律确认的《技术导则：空气》（TALuft）就实质性地规范行政机关对企业生产经营监管的许可。

　　环境政策必须通过全社会有计划的推进。因此，经济和生活方式的生态转型更需要每一个公民的积极参与和全体公民的内心真实接受。尽管德国也无法避免快速发展的消费主义，但环保意识的提高对德国家庭的生活方式仍产生了深刻的影响。在这种人们环保意识逐渐觉醒的大环境下，从终端消费侧也引导生产和设计环境植入环保的理念，环保技术取得了长足的进步。

　　（四）政府组织间的多层治理和国际合作是实现国家目标的重要支撑

　　除了国家、行业机构和社会及私人的合作治理外，欧盟、成员国和各州以及基层政府共同形成了有效的多层级治理结构。德国是联邦制国家，根据辅助性原则（又称从属原则），只有当基层政府不能有效解决相关领域问题时，上级政府才有权管辖。在此体制框架下，德国环境保护一直强调联邦政府与各州及基层乡镇的紧密合作。在《第一次环境计划》中，联邦政府就明确，只有通过和各州、基层乡镇的行政部门大量有效的意见交流和共同紧密合作，才能履行环境保护的任务。在信息交流与专业决策中，政府机构间的专业联席会议扮演着十分重要的角色。联邦与州共同分别就水、空气与噪音污染、土壤等先后建立了相应的联邦-州联席会议，早在1965年就已经成立了针对空气与噪音污染的联邦-州委员会。

　　德国空气污染治理也经历了相当长的时期。尽管在联邦层面的环境政策与法律发展相对迟缓，但在州层面，北莱茵威斯特法伦最先早在1961年提出了“鲁尔河上的蓝天”政策，并于次年就颁布了州《污染防治法》。在联邦层面，德国于1974年颁布了《污染防治法》，二氧化硫、硫化氢和二氧化氮开始执行更严格的排放限值。但是大气污染依旧没有得到有效的控制，环境并没有明显改善，环境保护在公民和社会中也还没有足够的吸引力。

　　自上世纪七十年代初起，欧共体（后更名为欧盟）不断强化环境保护领域的立法。欧盟法借力现代环境政策强化区域一体化进程同时，对各成员国环境保护的规定也起着关键性作用。欧盟法层面上主要有《空气质量指令》、《工业排放指令》、《垃圾焚烧指令》等众多针对大气污染防治的规定，尤其是对一定规模的火力发电厂，要求必须经处理达标排放。而德国法在转化欧盟法同时，还规定了比欧盟法更严格的空气排放标准。另外在信息和程序规范方面，尤其是在英国程序正义理念的推动下，欧盟法规也极大地促进了德国在环境信息公开、公众参与、环境组织和程序方面的进步。

　　污染空气的远距离输送并不止于国界，因此必须通过国际合作来减少空气危害物质。自现代环境政策萌芽起，欧共体和联合国欧洲经济委员会就重视环境保护，致力于多国共同的环境治理，尤其是于1979年生效的《日内瓦远程空气污染越界输送条约》，要求各国以“最佳可行技术”限制排放，甚至在2003年欧洲理事会还通过第2003/507/EG号决议，对加入欧盟的新成员在涉及减少酸化、富营养及近地臭氧方面的跨区域大范围空气污染提出了强制性要求。同时，西欧各国在环境与资源利用政治上的相互牵制与法律共同约束，也反过来影响着其国内环境治理。

　　（五）私法救济向公法治理的延伸和扩展

　　在德国，因经营行为导致的烟雾、污水、尘霾、噪音、恶臭等问题，很早就有司法案例，但主要是在传统私法范围内解决。16世纪，就因为采矿排放的烟雾严重损害了在田地里成熟的水果，厄兹山区的农民反对建造新的冶炼炉。随着民族国家、警察国家的形成和权力集中，出于防火、公共管理及城市功能分区等需要，建造和运营工业设施就不断受到国家权力的限制，行政上不断加强对工商业的经营许可监管，其中第三人（相邻关系）的诉请是很重要的考量因素。在十九世纪初，柏林的一家化工厂就因为邻居的投诉，警察当局威胁关闭工厂，不得不四次搬迁，最后搬出城区。

　　直到二战结束时，德国仍没有经行政法院审理的相邻权诉讼，即还没有公法上的环境私益保护救济。促进空气保洁的措施，都是通过扩展私法的污染防治义务来实现。到1959年，立法者修订《经营条例》，除了强化经营者应用安全生产技术的义务，还规定可以对新许可设施事后追加条件。另外，还通过修订被视为是现代环境法最原始规则的《民法典》第906条，来进一步限制针对污染的容忍义务，并且补充规定，对于尽管是当地普遍的、并且得到容忍的污染仍需作金钱补偿，来加强环境私法保护的法律基础。但随后的经验也证明，私法的方式在避免环境损害的发生，和解决复杂的环境问题中作用仍有限。这种被称为“向私法的遁逃”的规定，也并不允许国家在针对现代科技导致的风险监管中可以不作为。

　　法律对受环境污染影响之权益的范围认定，一方面与科技进步能进一步确认污染事实与权利受损之间的关联有关；另一方面，法律确认这种关联性的发展，也随着在个人健康受损到森林病害中，不断加强对私益和公益保护力度扩展紧密相关。法律本质上是对人与人之间社会关系的明确，具体体现为权利义务的界限。对环境保护相关的权益范围上，法律规定从仅救济最直接的私权侵害向无过错的危险责任拓展，到对未能受到私权救济保护但作为环保公共利益受到公法保护，以及保障环境知情和程序参与方面的权益，这是一种对环保相关权益不断强化与扩展的过程。这个过程同时也是对传统的法律权利结构体系的不断修正，环境保护涉及几乎所有的社会领域，因此环境法也是对传统法律体系的全面再平衡。环境法的菌丝深入培养基又生长出孢子。

　　私法理念下的环境保护更多是事后的，主要是以证明污染行为与损害事实之间关系为主，而在公法秩序中，尤其需要借助基于先进技术水准和环境质量达标为纲目的环境行政许可制度，环保中的风险预防才能得以实现。现代环保理念，重点不在于治理已造成的环境损害，而是及时认识并防范经济和社会发展中不希望出现的环境损害副效应，并通过充分的环境规划予以避免。这既需要应用新的科技手段和程序，也需要重新评估沿袭至今的社会发展目的、传统价值和习惯。

　　在原《基本法》中，空气保洁、固废清除和噪音防治都是州的立法权限范围。针对新的政治形势，德国于1972对宪法作了修正，联邦的竞争性立法权限扩展至这些领域；经2006年联邦制改革，联邦在自然保护、水事和空间规划领域的立法权限，也从原来的框架性立法权限扩展到制定全面规范的竞争性立法权限。从德国环境法治发展中，呈现两个较为清晰的发展路径：一个是私法权利救济向公法规制和预防的转变，另一个是不同领域环境事务管理权限由地方自治向更高权力层级的分权和转移，既体现了环境监管从私法向公法机制的转变，也体现出环境任务的宪法权限配置上，需要更高政府层级上的协调。

　　（六）现代环境法对传统部门法和行政体制的传承、修正、协调及重构

　　在环境政策成为独立的重要政策领域之前，德国原本就有着良好的传统法律基础，在自然保护、景观维护、空气和水的保洁、垃圾清除和噪音防治、以及核污染监管、食品安全上都较早有了相应法规，尽管是分散点状式的。德国在1904年就有了家园保护联合协会，两年后就成立生态保护的正式机构。在战后，这个传统在德国两部分（指东德和西德）都得到了恢复。在营业法、水法、食品法以及大量的技术性法规，比如1964年进一步修订自1895就制定的《技术导则：空气》（TALuft），1965年颁布的《防治建造噪音法》、1968年《技术导则：噪音》（TALärm）和同年颁布的《油污法》，都走在世界前列。当时尽管还没有一个系统完整的“环境保护”概念，但基于保障公共秩序与安全利益的技术引导与监管规范上，一直处于较高水准。德国环境法治历史的早期发展是与经营监管、警察治安、劳工保护相互交织发展的一个过程。而且在细分领域内也是不断发展的，比如就经营监管，到十九世纪末《普鲁士经营条例》中，出于治安秩序等公共利益考虑，需要经许可的设施名录比颁布之初增加了一倍。

　　正因为德国传统法律比较完善，通过不断修正市场监管和社会治理机制，法制基础对现代环境问题有着零散应对，也部分因此，并没有在德国最早诞生现代环境政策与法律。但又因为环境问题逐渐作为整体问题，在原有不完整和不统一的碎片化的法律状况中，便催生出独立的现代环境政策与法律。在传统经营法中，只要经过许可，就受到相应的法律保护，经营监管的主要目的，不是对经营的限制，主要是促使不利环境影响和污染危害远离集中居住区。而现代环境法对于设施和生产过程的监管则更全面、更严格，是对建设和经营的全过程监管，还允许事后对许可追加补充规定，要求经营中符合不断更新的最佳实用技术和规划中环境治理质量达标的要求，可依法做出的禁止行为、责令停产、排除妨碍以及撤销设施许可等行政命令，在《污染防治法》都有规定，并因此被认为是现代环境法的典型。由此，基于环境法致因者担责原则和风险共担原则，被许可人的权益保护非常受限。

　　德国的传统社会治理结构中就已有部分环境治理的功能，因此在现代环境政策发展初期面临着大规模组织构建上的困难，这涉及到了当时政府部门设置结构和宪法对联邦和州之间权限分配的问题。当时涉及到十三个政府部门与环境问题相关，在理顺这个关系中，最后在部际成立了专门的环境问题内阁委员会和环境问题部门领导委员会，在编制上统一归入到内政部。在德国环境治理中，一个非常重要的机构是“德国联邦环境署”（Umweltbundesamt，简称UBA），它自1974年成立是隶属内政部，到1986年成立联邦环保部后，才转隶于环保部下。它更是一个政治中立的环境信息枢纽和环境学术机构，致力于构建环境研究大数据库，至今已经完成十二万个研发项目。从其组织结构历史发展看，早期从属于内政部的联邦环保署更多侧重于空气污染的治理。因为部门之间的职权交织，尤其是与联邦健康部在公共卫生方面的交织，另一个成立于1901年的“水、土壤和空气卫生研究所”一直到1994年才并入到联邦环保署下。最初隶属于联邦健康部的“水、土壤和空气卫生研究所”一直在从事环境与健康相关的科学研究。

　　在上世纪七十年代德国环境法萌芽和成长之前，联邦或各州已经有水法、核能法、生态保护法这些相对独立的法律，而当时土壤污染还没有完全进入急迫的环保政策领域，所以到制订《污染防治法》时，主要是针对空气、噪音和光热等这类污染，在联邦《污染防治法》第三条第二项和第三项定义“本法意义上的污染影响（Immission）是指对人类、动植物、土壤、水、大气以及文化遗产和其它事物产生影响的空气污染、噪音、振动、光、热、辐射和相类似的环境作用”，“本法意义上的污染排放（Emission）是指从设施中产生的空气污染、噪音、振动、光、热、辐射和相类似的现象”。尽管德国的《污染防治法》将空气、噪音和光热等类污染集中规定，但这是很独特地综合性规定，而从水法和生态保护法及核能法角度，“污染防治”的概念并没将它们包括进去。这种从理论到立法及监管实践中的相互区分，既是德国两次尝试以综合环境许可为核心的环境法实质性法典编纂的动因，也是其受挫之根本原因。

　　“在一定意义上，环保是对人类的物种保护”。尽管传统法律的核心是以调整人与人之间关系为目的的，但在德国环境治理历程中，尤其是从污染损害影响向排放监管再到结合环境质量达标导向过程中，保护环境本身已成为与法律权利一起的直接立法目的，只保护人类权益（公共利益和相邻人权益）是不足够的。在1983/86年的《技术导则：空气》修订中就已经致力于区分针对人类健康、对生态的不利影响以及更为谨慎的不同污染阀值。在空气污染治理中，减少空气中颗粒物浓度是关键的一种措施，但这只是空气污染的一部分，像SO2和NO2等有害气体的排放同样需要进入环境政策的关注重点。

　　综上涉及到三个方面问题：一是在传统法与环境保护之间的关系上，在现代环保政策领域出现之前，传统法就对环境问题进行了一定程度上的应对和规制；随着现代环境法的产生和发展，环境治理不断加强延伸和专业深入。二是从相应政府组织结构上的历史变革看，环境治理权限和权能有着一种逐渐聚集的过程；三是从环境法内部，德国的《污染防治法》是在现代环境政策发展后的专门立法，拥有更现代的环境保护特殊机制。

　　（七）原东德的环境保护

　　原东德作为前苏联的占领区，实行社会主义制度。马克思、恩格斯和列宁主义的理论中部分包含着保护人类及其生存基础的自然环境的内容。理论上社会主义国家更能将保护环境和工业生产有机地结合起来，保障自然的再生产能力，避免资本主义对自然资源的过度开采，限制资本的利益最大化，能够利用社会主义规划确保环境与发展的和谐。在20世纪70年代，东西德几乎同时开始现代环保政策，但二十年后，原东德地区的环境污染却明显比原西德来得严重。在原东德宪法中1968年就规定了，“基于所有公民福祉的利益”保护“珍贵的自然资产”并合理利用。原东德于1972年就成立了环境部，次年就颁布了《空气污染防治条例》。

　　在这种制度竞争中，原东德地区的环境政策在1976年后就呈现乏力。一个明显的信号是在国家科学院中撤消了刚建立不久的“环境科学委员会”，因而在知识与信息的组织和管理上得不到有力支撑。另一个重要原因是经济因素——针对空气治理上的资金投入不足。原东德出于偿还国际债务的需要，使用硫含量更多的褐煤代替石油，而石油高价出口到西欧以减少债务。但在两德统一后仅仅用了五年，原东德大部分地区便告别雾霾天，主要得益于原西德的雾霾治理经验：一方面是经济结构与产业升级布局；二是先进的环保技术。有必要指出，两德合并后二十年内，联邦政府对东部德国经济资助中三分之二是用在环境保护上的。

　　三、德国落实严格环境保护的具体法律机制

　　“重典”、“最严格”似乎已经成为当下中国政治和法律中的常见语，但如何才能实现这种“严格性”。在环境治理领域，德国环境法的以下经验可以给我们一些启示。

　　（一）法律的系统性与技术性是技术理性与制度理性的结合

　　部门法的有效运行必须基于整个法律制度的系统性与有效性，在环境治理上需要环境法和传统法、私法和公法都有着相应完善的规定和系统衔接，形成环境保护与社会法治的协调合力。同时，部门环境法它本身又是个复杂体系，1974年颁布的联邦《污染防治法》不断修订更新，同时持续颁布和修订具体的实施条例支撑《污染防治法》，至今共颁布了44个条例，其中有几项已经予以废止。整个条例体系内容广泛，具体规范实践操作，比如《中小锅炉设施条例》、《设施许可条例》、《污染防治和事故专职人员条例》、《许可程序条例》、《燃料质量的特征和标识条例》、《大型燃烧设施、燃气轮机设施和内燃机条例》、《固体废物燃烧和混合燃烧条例》、《碳氢化合物排放条例》以及《空气质量标准和排放最高限值条例》等。

　　另外，环境法的一个重要特征：其法规在一定程度上需要及时将知识与科技的进步应用到社会治理上，环境法规本身就代表着国家在相应领域的科技与知识进步状况。就此，行政机关和司法机关其实已经参与到了科技界对于科技发展的争论中，在一定程度上是对于科研自由的约束，同时也参与了科技发展的风险引导。而反过来，系统性的组织和管理制度同样能推动相应科技的有组织发展，这就需要立法与科研的积极互动。同时，科技引导结合环境经济性手段，利用污染者负担和引导性补贴机制。

　　在严格的规制型规范基础上，德国2011年SO2的排放量比1990年减少了90%，其主要措施是对于煤电厂和其它燃煤设施的烟气脱硫以及使用低含硫燃料。而O3浓度的降低主要是因为NO2排放自1990年起减少了55%，主要受益于逐步严格对车辆尾气排放和燃煤电厂和其它燃烧设施的排放限值。这样的治理成果，除了精准手术式的立法外，用经济性手段引导技术发展也起着很重要的意义。

　　（二）严格细分的环境许可机制是实践风险预防原则的关键

　　首先，在保证现实权利基础上逐渐收回和改变原先基于传统法承认的许可权利，重建系统和科学的环境许可体系，即将原来一部分私权通过立法形式，在补偿既有权益下，收回并重新纳入到公法权益体系当中。在环境许可中，除考虑到传统法中对相对明确的相邻权和传统公共利益外，对更远距离的、更轻影响的、更长时期的（代际）利益平衡，以及不确定风险都进一步纳入到行政准入审批程序中。

　　这种公法许可机制的严格性，还体现为针对不同环境问题的多种环境许可的差异化：比如用水权是一种严格的豁免型许可，原则上个人没有对水体使用权，而需国家特别许可，行政机关有着较大的行政自由裁量权；而对废气排放的许可，则属于一般性许可，只要符合许可条件，行政机关没有行使自由裁量权的空间。

　　环境许可不只是一次性监管，而是全过程监管，明确规定是针对设施建立和经营的许可，这意味着在许可期间行政机关与许可授予人之间存在长期的互动关系。然后，根据谨慎和预防以及共同承担的合作原则，环境许可允许事后追加条件，并经法定程序可及时撤销。

　　总体上，环境许可法律制度是从修复和应对环境危害向实现环境预防转变的关键。行政机关基于其全面的信息掌握和综合的利益平衡，对有环境影响的生产经营行为设置行政准入，并进行长期和全面监管。此外，尽管综合性的环境许可能促进效率，但在没有实现精细的专门评估或许可之前，综合环境许可还是需要谨慎对待，盲目追求效率会伤害环境公平。

　　（三）以最佳实用技术作为许可的前提条件来引领绿色发展

　　环境许可的严格性，除了表现在以上提到制度设计外，同时还体现在技术理性上，即“最佳实用技术”体系。基于最佳实用技术的环境许可制度，是实现环境预防原则的关键。最佳实用技术是环境许可的核心条件，与一般性技术及良好实践不同，它代表着行业的最新科技发展。德国在空气污染治理上，尤其是通过标准化的行政规章《技术导则：空气》，规定了对重要空气有害物的计算规范，并对依《污染防治法》第4行政条例《需经审批的设施条例》（4.BImSchV）中规定的所有设施，提出了联邦统一的法定要求，涵盖现今约五万个工商业设施。

　　最佳实用技术遵循风险相称和行为适当原则，通过针对旧设施的规定、更新原由、最低限值规定和环境目标值进行区分细化，保证一定的灵活性。作为环境许可中对废气排放标准的判断依据，《需经审批的设施条例》对一定规模以上的新旧设施，规定了许可和运营需要符合的环境相关标准。新设施必须依照最佳实用技术，旧设施须在一定的过渡时限内达到特定限值。这既满足了行政机关便于实施许可事务的要求，又保障经济界的法律与计划安全性。最佳实用技术指南作为行政规章，具有直接法律约束力。它的编制和更新是科技界、经济界与政府监管共同合作的结晶。在联邦环保部自2020年完成修订了近500页的《技术导则：空气》。

　　但德国最佳可行技术与欧盟的最佳可行技术在技术清单上还是有一定的不同，德国最佳可行技术仍然是沿用传统的“StandderTechnik”（直译为先进技术水准）这个概念，而欧盟最佳可行技术翻译到德语中却用了“bestenverfuegbarenTechniken”（可直译为最佳可供技术），根据设施规模，欧盟的规范适用范围相对较小，但技术要求更为严格。通过“最佳可行技术”制度，环境保护的重点不是事后治理，而应当是通过创新绿色生产技术，保障经济社会发展与环境永久持续的协调。

　　（四）从单独对点源排放监管向与限期的区域环境质量达标结合的转型

　　德国《污染防治法》和《技术导则：空气》中都较早规定了相关的排放规定（Emission：人类行为作用于环境）和环境影响（Immission：环境污染作用于人类及环境），分前后两个环节来考虑环境问题才是完整的。空气点源排放监管是针对特定的对空气有害物质从排放角度考虑的，它预防有害环境影响，对最佳实用技术具体指标化，比如对一般设施的颗粒物PM10普遍性排放值要求为：20mg/m3，对气溶胶物质中的SO2和含氮化合物规定分为四个级别，最低级别的标准是0.35g/m3。除了普遍性排放值要求外，还对于特定行业设施规定了特殊排放值，如分为取暖、采矿、能源，钢铁和其它金属加工行业、化工等十大类。而针对汽车尾气的排放标准上，不只停留在理论与实验室中，还要求在实际行驶中达标。德国自上世纪80年代中期就开始研究，如何监控在实际行驶中汽车的尾气排放，并发展出了相应软件。

　　除了从排放监管的环节，还必须从环境影响的环节来协同治理。例如在空气治理上，因为气象条件的不同，尽管处于同样的排放情形，但环境质量却相差极大，尤其是在冬季静稳缺少流动时，雾霾天气会短时间内形成，所以除了对直接与人类行为相关的排放进行监管外，对空气的环境质量也需要及时掌握并加以监管。在德国1977年到1981年的《第二个环境行动计划》中，空气治理就已经从排放监管向结合空气质量监管转型。

　　环境影响是从防卫人类和环境受到环境污染现象的影响这个角度出发的，《技术导则：空气》中还规定空气中的有害物质不允许超过限值，如对自1995年起才作规定的PM10，年均和日均限值当时的要求分别为：40µg/m3和50µg/m3,对日均值每年不允许超过35次；NO2年均和每小时限值当时分别是40µg/m3和200µg/m3，并规定一年中不允许超过18次。这都是基于保护人类健康角度的考虑，其实从法律权益演进的过程来看，从环境影响出发的制度设计是早于从排放监管的制度设计的，因为环境影响更直接威胁到了传统私法中的具体权利。

　　在德国环境治理的制度设计上，从环境媒质、设施、物质和特别保护区域着手是经常采用的监管视角。从空气污染防治法规整体考察，尽管以设施的行政许可为主，但还从生产过程、交通、日常行为、区域等不同角度，对空气污染交叉监管、全面预防。此外，尤其是对于分散型污染源，采用环境质量达标制度能将其更有效纳入监管体系中。总体来说，从对环境污染影响的监控监测，到增加对点源污染的排放管理（包括先进技术标准），再到还要求环境质量达标管理，这是德国环境治理理念上的三次重要跃升。它们有着先后顺序，又紧密相关联。

　　从历史发展来观察，德国环境监管的法治逻辑也是日益严格的。最初，基于德国传统法中既有的对个人健康和财产权利保护规定，只有当环境污染影响到私人权利，才会采用传统法中的保护和防卫原则；而随着现代环境政策的发展，不再局限于事后救济和末端治理，就开始向生产过程和源头推进，更要求以风险预防原则来规定排放监管。从排放角度，虽然这时还没有对任何权利构成事实威胁，但从公共治理角度和环境预防原则出发，需要国家对排放进行监管；而采取区域环境质量达标管理，这就更进一步，它不仅要求各级行政机关对行政相对人的被动监管，更要求地方政府采取积极行政治理措施，通过对生态环境“经营管理”的理念，不仅要管理好对生态环境的“使用”，还需对受损生态进行修复，甚至增益。

　　另外，环境质量达标制度在规定明确期限同时，也有着法定的例外情形规定。环境质量达标机制，是在传统排放监管的被动执法前提下，进一步结合政府为履行供给保障义务而主动进行的环境治理。此外，还以禁止退化作为最低限制，尽管对于“退化”标准的认定还有着较大争议。我国环境资源政策中也规定了多个红线制度，但与禁止退化还有着一定距离，红线制度其实仍意味着在现状下有一定退后空间的。

　　（五）规划制度在多层次治理和区域环境质量达标框架下日益重要

　　此外，把环境整体作为资源考虑，国土发展的空间规划也扮演着十分重要的作用，超大城市、工业集聚、工业园区等都需要考虑到区域环境的承载力。尽管通过法规、标准与技术的提高，能部分地解决环境问题，但关键还是依赖于生活与消费模式的改变。这尤其需要各级政府在抽象的法规层面下制定一些有可操作性的规定，能进一步及时引导私人和公共行为方式的，包括具体治理措施和有明确环境质量达标要求的规划，比如在交通方式上，如政府有意的引导更为环保的出行方式，建设自行车友好城市和自行车道等。

　　环境监管从准入制度为核心的直接强制监管进一步向前端推进，尤其体现在规划制度。这不仅是体现在专门的环境规划上，同样也体现在战略和专业规划的环境影响评价制度上，它与环境专业规划一起组成环境规划机制。一方面是在规划层面上，环境、社会和经济进一步深入融合；另一方面是在规划与许可制度的相互关系上，规划为许可进一步明确了框架，从而起到在抽象的环境法规与具体的个案处理之间的衔接作用。

　　四、德国空气污染治理对我国环境治理的启示

　　虽然中德因经历工业化和城市化并承受由此导致的环境问题的时间先后不同，但德国环境法治的制度理性和技术理性，对于正在着力解决环境问题的我国，有一定程度的借鉴性。

　　（一）用法治的理念框架和具体制度来长期构建务实有效的环保制度体系

　　首先仍需强调，环境法治当然需要中国现实问题和情景出发。德国早期环境污染中，工业化与城市化是两个主要源头，大量废气的排放造成空气污染。而在中国工业化与城市化进程中，因人口密度高、疆域广阔，它又会演变出一些特殊性，比如在欧洲历史中以烟煤为燃料造成空气污染的现象主要发生在城市，而在我国京津冀地区因为人口密度高和对劣质煤的分散式小锅炉燃烧率又很低，在冬季农村的大量散煤采暖成为区域性空气污染的一个重要源头。同时，中国超级大都市和城市群在没有来得及进行整体合理的城市（生态）规划下，多数城市发展不符合自然资源禀赋基本供给和远超环境时空容量，是中国较为普遍的城市病。

　　在华北地区上空常见的“雾霾”，它是几种空气污染现象的叠加呈现。消灭雾霾灾害，有着复杂性和艰巨性。尽管从事后的角度来看传统德国法中很早就有对作为传统秩序与安全框架下的环境保护方面的规定，但他们在《第一个环境计划》中明确认识到，“要解决上百年发展中造成的环境问题，产不能很快得以解决，需要一个长期的行动框架”。

　　尽管德国经过四十多年的环境治理，实现了从雾霾消失到空气优良，但在致力于应对全球气候变化、减少二氧化碳排放中，依然面临着艰巨而复杂的任务。在集中聚居区，空气质量仍还是一个重要的环境问题，但关注的空气中有害物质逐渐发生着变化，相对初始关注的二氧化硫和铅问题，现今更多是细粒物和氮氧化物，城市整个作为污染源。其中主要是随着城市迅速扩张同时快速增长的汽车保有量，不只是因为车的数量，还有车辆的陈旧和燃料的质量问题。

　　正如在环境污染现象上，中国相比西方发达国家，出现的是各种污染问题的叠加；在环境治理的法律问题上，其实也同样存在着这种多重任务叠加的特征。中国环境法的产生相比欧美国家晚十年左右，但这种发展更多是基于当时的国际形势，受外界更多影响。在上世纪七八十年代，中国还没有经历高速的工业化与城市化，只是局部区域的零散环境问题，这种环境政策与环境法的成长更多外生型特征。法律机制十分粗糙，主要也因为没有真正的社会内在需要。当经历了九十年代的快速工业化与城市化，现代环境问题才完成从量变到质变，即只有到21世纪初，现代环境问题才成为中国整体性、普遍性的社会问题，才“是中国真正实现发展方式转变的艰难选择”。而此时，在不断增长的公民环境意识下，环境政策与法律才自主和内生地形成，同时也必需更有执行力。在同时期，发达国家已完成了污染灾难应对性治理的第一阶段，局部实现了环境已经较大恢复的第二阶段，甚至进入致力于实现优良环境的综合保护第三阶段。基于发达国家的环境治理历史认识上，我国则同时面临着多重挑战，任务之重之紧迫完全不同于发达国家。

　　其次，环境法治是制度理性与技术理性的结合。相比发达国家，尽管我国现代环保理念、政策和法律的发展并不晚，甚至1979年制定的《环境保护法（试行）》许多规定在今天来看仍然是具有先进性的。但坚持法治理念更需要进一步体现在制度构建上，关键在于理念与政策的法律实施上，不只是抽象理念性的立法，而是形成一种金字塔式的环境法规则结构体系。每个部门环境法通过多个具体的行政条例和众多细化的行政规章和技术性规定，来支撑规则的可操作性和目标的可实现性。而具体细致的环境行政条例、规章和导则等规定，又必须以系统和先进的科技知识和认知水平来支撑。因此，科学和技术上的整体差距是导致在发达国家作为环保核心机制的环境许可制度至今在我国环境法中仍未能全面实现的真正原因。整个环境治理体系呈现出相当零散、忙于事后、没有重点且不成系统。这也反映了环境法治所依赖的制度理性和技术理性其实又是有着内在紧密关联的。

　　再次，环境法治是基于可持续发展的最大共识的。可持续发展理念下的环境保护，不是经济发展对环保的绝对让步，不是从一个极端向另一个极端的摇摆，而是用精致的制度设计，在经济发展的同时又保护好环境。经济发展与环境保护之间的问题冲突向协调解决，这本身就需要一个较长时间的认识过程。现代环境政策的诞生不仅是科学理念和技术发展的进步，更是在价值导向上对传统经济和社会发展及个人生活习惯的全面评估，至少是对以物质消费为福祉标准的反思。

　　最后，环境法治是尊重法律理论的一定秩序和体系的。在比较中德环境治理时，往往有一种时空的错乱感。在德国法中主要是行政诉讼的环境公益诉讼，但我国在理论和实践中占主导的是环境民事公益诉讼；环境相关的侵权责任方面，在德国法中，早在一个世纪前就明确了危险责任。在新世纪初我国制定《侵权责任法》时，才梳理环境私法责任问题，而此时的欧洲正尝试在欧盟层面上统一环境损害责任机制，但最后又仅统一了公法上的责任问题。对这种不同的发展趋势，一开始会觉得是政策性导向错误，慢慢发现这是基于中国的文化传统、经济发展现实和法制完善程度决定的中国内生式环保理性。我国正处在制定《民法典》的进程中，私权体系的构建完善是最为紧迫的任务，而环境保护必然直接面对着私权保护的问题。由此，既要正面评价中国环境司法实践对环境法治的积极意义，但同时也需要用法学逻辑来构建更合理、系统、全面的中国环境司法理论。为实现环境保护中的风险预防原则，从美丽中国和健康中国的角度，有迫切必要构建以环境质量达标理念下的环境行政许可和环境规划制度，以及由此而展开的环境司法。

　　同样，欧盟环境治理中在法治理念框架下的多层次治理与我国正在改革中的环境治理框架有着一定的类似。前者主要是通过各成员的报告义务，法律转化不及时、实施不力及违法行为，由欧盟检察官或者由环境NGO对成员国向欧盟法院提起诉讼，判处罚金。后者包括环境督查、党政同责、垂直改革以及生态审计、省际和国际合作，但因为国体和政体的不同，彼此又各有特殊性。

　　（二）以借鉴、传承与创新相结合来保护我国生态环境

　　首先，全球化进程也是借鉴西方现代环境治理经验的契机。现代环境问题是社会历经现代化过程中带来的副效应，与工业化与城市化及科技进步有着紧密的伴生关系。相比西方发达国家已历经百年，我国的改革开放、工业化与城市化进程以及科技进步，仅开始不久。全球化对于中国是机遇与风险并存的，中国在面对和理解现代环境问题上还需要积累和借鉴大量知识，应该说至少在对环境保护事业上，在当下是机遇大于风险。西方先进国家所获经验可为中国环境治理提供借鉴，尤其在全球化背景下，知识与信息流通进一步加快，统一市场也促使规则的统一，这也为中国解决环境问题提供了更丰富的信息与知识条件。

　　其次，我国的环境治理必然需要立足于本国现实出发的创新。科技知识的借鉴更具有世界范围内的普遍性，而社会科学的治理艺术，还需要基于本国传统的历史、文化及经济和社会发展的现状出发。我国环境治理需要在通览中西方历史的基础上，进行制度创新并发挥中国智慧。德国环保法的历史是从一种相对完善的传统法基础上向现代环境法监管转型的发展过程。而我国的现实社会情形是加强环境监管同时，更需要通过传统法权益体系的不断厘清、积累和构建，并通过环境保护与本国法治的两种内生力量的彼此协调，相互促进。

　　最后，从较长历史考察和全球产业转移的角度，西方发达国家的环境治理成功与其产业升级有着密切关系。其经济升级的同时，也伴随着相对落后产业的转移。东亚经济的振兴可以看作是全球产业转移过程中的一个中间过程，中国当下经济发展与环境污染有着西方发达国家曾经的相似性。既然我国无法避免“先污染后治理”，关键是如何在全球产业转移中迅速实现产业跳跃式发展，缩短环境污染的历史现象。在全球化背景下的工业化与城市化，以及一带一路政策中，因为环境问题的人类共同使命，中国在全球环境治理中起着关键的承上启下的作用。形势不同于五十年前，欧美国家在现代环保政策发展初期可以向发展中国家产业转移，在当前欧美国家意识到制造和基础产业空心化后果后采取的竞争措施下，我国在产业政策中，在发达国家与欠发展国家之间的竞争和发展空隙会更小，产业技术的升级是比简单转移具有更大的可取性。很关键的问题仍在于技术储备厚度不够，在本国范围内的企业经营地转移很难带来技术升级。

　　（三）从系统性理念出发是环境保护成功的关键

　　首先，在问题意识上就要从整体考虑。环境问题从一开始就是社会问题的一部分，是基于整个政治领域新延伸出来的。在德国，它涉及到联邦与州之间立法权限和行政管理分配、涉及到各联邦州之间的经济与创新竞争、关系到国内与国际政治。环境治理不应是一个独立割裂的政策领域，而需要整体考虑包括社会福祉、竞争能力以及就业等发展任务。

　　其次，在环境政治解决上需要有系统全面的方案。环境保护从制度竞争到最终的效果检验，除了层级政治中自上而下的环保压力，也与地方的民生与经济紧密相关，通过环境信息公开来促进全社会环境意识，发动基层民众，从而可持续、真实地反映社会对环保的需求，这很关键。由此，通过自上而下的政策引导，再利用自下而上对中层国家机构和官员的民主监督，至少在政治意志上这将是社会整体转型的好时机。

　　从德国环境治理的经验看，社会作为国家与个人之间的有机体，在知识组织、技术创新、信息管理及行业自治与风险预防上起着重要作用。因此，国家监管与社会自治是必要的相互补充。在我国，环境问题作为当前重要的民生问题，引起国家领导层的高度重视，环境质量显著改善。相比，政治自上而下的快速推动将比长期处在民主讨论中的社会缓慢内生转型，更有执行力和短期效率，但长期判断，对环境风险的有效预防仍是依靠环境民主的内生理性。

　　德国环境政策设计上是具有系统性的。通过传统行政强制——环境许可监管倒逼和推动适用最佳可行技术，用环境信息和经济手段来牵引科研与技术的不断向前发展。德国在整个环保政策中更侧重于绿色生产和可持续发展，通过经济、社会与环境的内在协调来恢复人与环境的和谐，在此过程中，真正实现污染不治而治。同样，在德国空气污染控制中长期计划和退出核能和能源转型中，都可以看出德国政治上的雄心和决心，而不完全拘泥于眼前政治，这需要科学预见和政治决心。

　　最后，我国系统性的环境保护是需要中国创新的。我国环境保护迫切需要从防卫向预防理念转型，在治理领域上要向化学品监管、生态保护、气候适应纵深扩展。包括空气污染在内的一系列环境问题，像中国这样工业化和城市化的规模与影响，在世界范围内都是不曾有过的，所以这种挑战也就更为艰巨，没有类似的经验可循，需要中国智慧。

　　（四）中国环境法治的艰巨与生态文明理念

　　虽然顶层制度设计日益完善和科学，但基层监管实践中普遍存在私权不兴，政企不分和公私法理论不清的现象，以及国家治理中的层级关系、部际关系和官民关系缺少一种积极沟通、主动合作和系统协同精神，都制约着环境治理体系与能力现代化。整体上，我国环境治理经历了从精英意识型向公共需求型的转变，现正在从公共需求型向科学预防型转变。建议通过完善多层治理的权力关系和环境使用准入许可的权利义务关系，实现我国环境治理的“权力—权限—权利”三角关系。环境法研究作为法学前沿领域，扮演着法学实验室的角色，可为建设法治中国做出独特贡献。

　　在中国文化中，早就有“治未病”的理论，环境问题也正如人身的健康问题一样，需要以预防为优先。我国已经提出了生态文明理念，但如何在理论与制度上支撑和实现这个宏伟理念，需要大量理论研究和制度设计。在此意义上，环境保护应超越狭隘的民族主义和人类中心主义，因此在更高层面上提出和阐释“生态文明”，体现了我国的政治决心和民族智慧。

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