欧洲国家的环境法法典化——从比较法角度的审视

　　作者：Eckard Rehbinder

　　Eckard Rehbinder教授自1972年到2002年在法兰克福大学拥有环境法教席，参加过部分东欧国家环境法的立法与改革，是德国上世纪九十年代《环境法典（草案）》起草组成员，于1996－2002年担任联邦政府环境事务委员会主席。本文发表于2010年出版的Verfassung Umwelt Wirtschaft-Festschriftfuer DieterSellner一书。

　　译者：沈百鑫

　　沈百鑫，德国亥姆霍兹研究联合会环境研究中心（HelmholtzUFZ）研究员，研究方向：中国、德国及欧盟的水体保护法比较，Email：baixinshen@gmail.com

　　原文载于徐祥民(主编)，《中国环境法学评论》，科学出版社，2013年，第114-126页。推送已获译者授权，欢迎分享。如需转载，请与译者本人联系。

　　摘要：部分欧洲国家进行了不同形式的环境法编纂，这可为德国未完成的环境法法典化提供经验。环境法编纂能提升环境部门法间的协调性，简化环境法规，促进环境整体利益，为环境法系统性的改革提供机会，但环境法编纂也可能抑制环境法创新。随着欧盟环境法的发展，成员国环境法典还面临着及时转化欧盟法的挑战。欧洲各国的环境法典或以阶段性或以整体框架性为主要形式。尽管各环境法典的立法理念、法典结构和环境法基本原则的规定以及环境法典适用范围方面都存在着不同，但是欧洲各国的环境法法典化趋势明显。而在实现环境法改革意义上，德国环境法法典化有着更大的成功机遇。

　　关键词：环境法；法典化；比较法；德国法

　　1、导言

　　自上世纪七十年代早期起，环境政策成为独立政策领域，并由此促使了大量环境立法，众多环境法规被颁布，大量现行法律得以修订。这出现在所有欧洲国家，但在此方面德国、荷兰和瑞典扮演着先锋。在欧共体层面，其环境保护事务上的权限，始于1987年的《欧洲统一条约》，并由1992年的《马斯特里赫特条约》加以完善，逐渐被明确锚固在欧共体条约中，成员国国内法越来越多得到欧共体环境法的补充，甚至部分受到挤占。

　　不管在国家法还是在共同体法层面上，环境法是逐步发展起来的，并且很大程度上不能得到有效协调。其结果是，环境法一般由法律、法规、行政规章、欧盟条例和指令以及相应案例法共同组成，它是一种很不定型的、碎片化的集合体。部门环境法规为区分彼此不同，往往基于不同策略，利用不同的立法技术，以至导致相同的实体规范处于不同法律层级。为应对这种不足状况，许多欧洲国家对环境法编纂的可能性进行了讨论，并在部分国家得以实现。此外，法典化还被视为实施全面环境法改革的一种手段。

　　在德国，讨论环境法编纂开始得相当早，且在一开始就从内容上做了较为充分的准备*。除了内容方面的问题和部门自私性外*，特别是对联邦制定环境法典的立法权限*上之质疑，刹止住了上世纪九十年代德国第一次环境法法典化进程*。尽管现在从宪法角度凭借联邦制改革第I阶段，以及在政治层面以2005年联合执政协议，都已作充分保障，但还是因为对总论部分理念性问题存在争议，尤其是针对一体化（综合性）环境许可制度*，2009年德国环境法法典化进程还是再次遭受了失败。已经起草完成的环境法典中的水、自然保护和非电离子辐射的第二书到第四书草案内容（作为这次环境法典编制的成果或者说后果挽救）只能分别通过单行法修订的方式予以颁布实施。但曾在《环境法典（草案）》中作为环境法典核心部分的综合性环境保护理念，在现已颁布实施的法律中仅能有限得以体现。因此，在下一届执政立法期间，环境法法典化很有可能再次被提起，基于此，其它欧洲国家已实现环境法法典化的经验对德国而言则具有很大意义。

　　2、欧洲环境法编纂的概况

　　许多欧洲国家已拥有了环境法典。从时间顺序来看，先后是葡萄牙（1987年关于环境的基本法），荷兰（1993年环境政策法）[①]，比利时佛莱芒区（Flandern区）（1995对环境政策一般性规定的地方法）[②]，瑞士（1995年版的环境保护法）[③]，瑞典（1999年环境保护法）[④]，法国（2000年环境保护法）[⑤]，波兰（2001）[⑥]，意大利（2006）[⑦]。其他还有芬兰、希腊和捷克也进行了环境法编纂。而在另一些国家，环境法典编纂仍然还没有进入政策讨论。比如在英国有两部相对比较主要的法律，即《1990年环境保护法》和《1995年环境法》，尽管这样的法规名称很全面，但仅是对环境监管的普遍性机制（综合的环境许可机制）和特别部门法规定未经编纂的集合体，至今英国仍没有环境法的法典编纂计划。

　　欧洲这些已实现的环境法典，其编纂理念上大相径庭。除了进行全面的环境法编纂外，还有仅仅规定整个环境法普遍性规则的框架法，以及除了普遍性规定外还包括一些作为核心领域的部门环境法，因此仅是完成了部分编纂的混合法律。为此，在下文中使用环境法法典和环境法编纂的广义概念。

　　法律编纂是不是社会对理性法律需要的正确回应，从历史考察来看，该问题有着许多争议。19世纪德国，萨维尼和蒂博（Thibaut）曾就“民法编纂是我们时代的召唤”进行了著名论战，以及在法国民法典颁布之前也有类似的争议，这些都是例证。在新时期，编纂理念在很大程度上与多元化民主理念的内在逻辑是相冲突的[⑧]，环境法也不能回避这种争议。环境法还有一个重要问题，即还很年轻的环境法是否拥有需要进行编纂的足够成熟度，或者说已经不能首选通过行政诉讼司法实践和通过逐步的法规修订的全面法律发展。编纂时机成熟度的问题，特别是在上世纪七、八十年代是有极大争议的，但现在来看许多欧洲国家对此回答肯定的。在今天，环境法已经被认为是一个稳固的法域，它以其自身政策逻辑、特别是以整体性问题为导向，具有特定内容，如环境法原则和机制，以及通过其对行政法改革的先锋作用为其标志。许多欧洲国家的立法机关正履行着这样的使命，环境法经过几十年发展已达到相当的成熟度，有必要进行法典编纂。

　　以下将从环境法编纂的必要性和风险、编纂过程、目标和环境法法典的内容结构以及从已有编纂经验的欧洲国家来看其适用领域等方面进行讨论。[⑨]

　　3、必要性和风险

　　01、编纂的必要性

　　对于环境法编纂的必要性这个问题在许多欧洲国家都曾有过深入讨论，提出并强调了各种不同的观点。比如在法国，有着对现行法律不经内容修改而进行形式编纂的传统，到一定时机自然也促成对环境法进行编纂。于此，在法国的讨论更多聚焦在环境法编纂是否也应当包括内容上的改革，它在学术讨论中已予以肯定但却被政府拒绝。[⑩]环境法改革的问题主导着编纂程序，至少在葡萄牙、芬兰、波兰、意大利和瑞士的环境法编纂程序中都曾经作为特别重要方面，尽管它们完全从不同的理由并致使完全不同的结果。在中东欧，加入欧盟过程中向欧盟环境法看齐是推动环境法典编纂的最主要力量。葡萄牙、意大利和瑞士更多出于对环境法现代化的需求，意大利主要也与转化相关欧盟指令的必要性密切相关。在比利时佛莱芒地区的环境法编纂则是对宪法上环境保护的地方分权之应对，联邦环境法所涵盖的环境保护，在许多领域更需要地方性的进一步规定。

　　在其它欧洲国家，环境法编纂的主要动机是环境法的合理化，即认为法典编纂能提升环境法的协调性，加强环保意识和改善环境法的自觉遵守与行政执行。这些期待不是毫无理由的，但关键仍然取决于环境法典内容的质量。针对现行内容矛盾、重复或者漏洞的、碎片化的环境法，并因此耗费了行政机关、司法机关和企业大量人力物力，环境法编纂提供了一种内在协调与精致化的机会。环境法发展的不同历史阶段、整体性理念和策略的不足、不同的立法技术、不同的制度组合和处于不同法律法规位阶的规则以及政策中的妥协决策，使得环境法在许多国家成为法条迷宫。因此要想通过编纂来完全走出迷宫是不可能的。特别是在多元化民主制下，妥协是政策的必然，甚至于会不惜违背编纂内容上和体系上的要求。然而在欧洲的立法者和政府看来，环境法编纂通过其合理化效应能促使以较少行政费用和经济支出实现更好的环境保护，并由此完成一件有意义的任务。但退一步说，即使不强调进行环境法改革，环境法编纂仍然是很有意义的，因为在许多国家它加强了与其它社会利益冲突中仍然还处于相对弱势地位的环境保护。因此，环境法编纂不仅是法律技术上的问题，同样也是对更先进的环境保护政策意愿的一种表达。[11]

　　在一些国家如瑞典、荷兰和葡萄牙，（限于环境法原则层面上）从一种完整统一的理念出发的编纂也被视为是超越或避免环境法中传统部门分割的手段。环境法长期以来的出发点不是基于整体的环境，而是基于特定的环境部门、环境污染源头或物质的不同类别。特别是环境污染从一个领域向另一个领域的转移可能，或者通过多种环境路径或通过多种物质共同影响下的环境整体负载，这些方面的考虑仍显不足。对此，1993年荷兰环境政策法引入对工业设施的集中许可法案，它合并了之前需要分别予以批准授予的一系列许可制度。然而这个规定的适用领域仍十分狭窄，甚至落后于德国和瑞典在部门法范围内（如德国的《污染防治法》和瑞典1969年的《环境保护法》）已经实现的规定；此规定也没有涉及到如英国虽未经编纂但具有一体化许可制度为主要标志的实体性整合的问题。在1996年欧盟《综合避免和防治环境污染指令》转化实施后，环境法编纂的创新空间只限于改善指令的最基本解决方式上。先进的编纂在实际上更应跨越本指令的理念，以吸收在环境法领域的其它更多一致性因素，以提高它的监管能力。荷兰在2007年对许可程序的改革中，通过《对环境许可一般性规则的新法案》至少突破了原先环境政策法，将规划和建筑法上的许可也纳入到综合许可制度中（这在德国却并不新鲜）。相比，瑞典的环境法法典并没强调在授予每个许可中必须考虑到潜在环境污染因素的整体性原则之要求。

　　当然不是要完全放弃部门性调控，但环境法编纂仍然有助于认清综合性理念的优势。一些法典化的努力已有印证，从规定在《综合避免和防治环境污染指令》中的环境污染领域来看，整体综合和部门性的理念在环境调控中彼此予以衔接。

　　而在理论上，要真正实现法典编纂所带来的好处，更要取决于法典化的质量。在此尤其值得一提的是在起草中参与者的立法权限、对编纂必要性达成足够的社会共识。在这两方面，欧洲国家环境法法典化进程与所期待的还有一定的差距。许多批评者都指出了，即使完成环境法编纂了的国家也只是稳固现状而不是进行真正的环境法改革，这些新法在形式和质量上仍显不足，尤其是在环境法内在协调性的实质性贡献方面。[12]

　　2、环境法编纂的风险

　　环境法编纂也伴随着一定风险。法典化理念实质上基于对法律固定化的考量，一定程度上它与多元化民主的动力是相违背的。在对重要政策问题及其解决的选择方面仅有着有限空间的多元化民主制中，这种长期的环境法法典编纂项目，无论如何都比日常政策需要更大支持。不管是在环境政策上积极的议会，还是陷入经济上结构危机或紧急的金融危机已经准备以反监管或减少国家投资而牺牲环境保护的议会，都存在着环境法编纂的长期压力。德国环境法法典项目的暂时失败也与当下全球金融与经济危机相关，它关系到许多政策力量，改变了政策的优先性。

　　环境法编纂可能在其内在稳定性方面上，至少在理论上，会阻碍环境法进一步创新。在过去这段时期，环境法创新的最大动力更多是来自部门立法。有些从环境法内在特征的角度被视为是缺点的，但从环境法的发展角度来看同样有其优势。若法典化导致环境法“固化”，小范围尝试的优势可能就不复存在。这当然不包括那些仅是提出形式上编纂理念的国家，如法国。但在其它国家，人们将法典化理解为通向未来发展的理念，同时也包含着认可一般行政法和司法的现实重要性。在此意义上，可认为它是一种法典再编纂和去法典化（Re-undDekodifikation）长期的辩证过程。[13]

　　荷兰以其阶段性编纂理念成为在开放性修订上的很好例证，其环境法法典的六章逐步予以颁布，并为落实和适应欧盟指令已进行了数次修订。另外，2007年《对环境许可的普遍性规定》新法令[14]是在环境法典之外颁布的，这一事实也证明了，因为协调融合的不足创新之门也可能随之开启。环境法编纂在创新方面的风险，还可能存在于在一些局部小修改建议中，比如向欧盟指令的靠拢上，可能持续地受阻，因为总是要对整个环境法典进行修订。波兰就属于这种情形，将在下文中阐述。[15]

　　在联邦制国家还存在特殊问题。根据在联邦国家、单一国家，省或地区之间的立法权限分配，全面的环境法编纂（可能在联邦层面，也可能在地区层面），从一开始就可能不被看好。除了比利时，在此方面的发展在欧洲除了德国外鲜有材料。

　　最后，欧盟环境法的强劲发展潜在地威胁着成员国环境法典的系统性和监管的完整性。欧盟环境法立法本身就十分分散，而且在许多方面内在不统一。新的欧盟指令很少能够考虑到所有27个成员国的结构性差异。另外，在共同体层面上，越来越多的法令以条例的法律形式颁布*，这种发展趋势导致同属条例适用层次上的成员国环境法和一般行政法更快速落后、过时。但欧盟层面上的编纂又几乎不能提供问题的解决方式。尽管欧共体从几年前开始实施一种政策，即对现行环境指令以一种确定的文本（框架指令的形式）进行总结，比如在大气保洁、水体保护、垃圾政策和化学品管理规范上，但整个欧盟环境法的编纂现在仍未提上日常政策议程。现有这些措施也仍然不能解决规范相冲突的问题。

　　因此，欧盟成员国环境法典在生效后不久很快就进入严重的“流失时期”（Erosionsprozess），并由此可能导致新的法律不统一。然后，拥有环境法典的成员国也已显示了其应对“欧盟化挑战”的能力，环境法典并没有大量失去其组成部分。当然这也相对简单，只要环境法典使用相对不十分确定的法律概念，它作为“后门”可以服务于欧盟法的转化，或者只要它已经基于先进的环境政策的监管理念。[16]葡萄牙1987年的《环境基本法》是个特殊例子，因其规则框架而法条稳定，它基于其框架性特征和先进的监管理念，至今还不必修订。当然，法律规定的越详细，欧共体法所带来的成员国环境法规“流失现象”也就更为明显。这可能需要具体分析，以判断法律修改在环境法典结构和系统上的影响。

　　总之，法典编纂所产生的大多数风险都是可以避免或可减轻的。分析编纂所带来的优势和风险，从欧洲的经验来说，编纂的优势是胜过其不足的。

　　4、法典编纂进程

　　从欧洲环境法法典化进程来看，编纂过程呈现出各不相同的形式。

　　一种选择是以有计划的阶段性理念为指导，尤其以荷兰为代表。在1979年颁布并在随后几年得到一定扩展的《环境保护的一般性规定之法令》中，基本上就已经显现这种法典化进程。从1993年荷兰颁布全面的《环境政策法》，并随后逐步通过附加的六章得以扩展，尤其是为转化欧共体指令为目的，持续地补充和接纳最新发展。比利时佛莱芒地区也同样使用阶段性方案，在总共计划的环境法典十五个部分中已经完成了前面七部分。德国的编纂进程也类似于这种逐步推进，不过只想通过两步完成。[17]另一种理念选择是整体化程序，如在瑞典、葡萄牙、意大利和波兰，以及在法国（部分地）所实践的。[18]

　　阶段性编纂不是追求一下子全部或全不，而是将编纂进程分为了若干更具可操作性的任务，因此从项目层面上来说有着许多优势。尽管如此，但还是存在着一定的风险，在这种可能是跨经几个议会期的长期立法进程，可能就会失去一种贯通一致的价值和理念，因此在后续新的部分上就必须考虑到这种连贯性。在以上所分析的国家中，这种风险在一种程度上也还是可回避的，即对将完成的环境法典构架在事先达成一致，并予以贯彻。荷兰就是一个很好的例证，这种一致意见被明确规定在政府申明中。[19]

　　5、编纂的目的

　　环境法编纂可出于多种不同的编纂理念，可以是对现行法律予以系统性整理收集（形式编纂），或者出于简化法规、法规清理和内部协调，巩固现行环境政策之目的（环境政策之禁止倒退原则）或者是环境法改革，都可成为环境法编纂所追求的主要目的。所提到的编纂理念之间大多数也都是紧密相连的。

　　伊始，人们会以为每次编纂必定都会一定程度改变现行法律，即使只是现行规定仅在体系的转变和在条目上的重新编制。如果编纂目的仅只是对现行法律作系统的整理收集（形式编纂），就如法国，那仅是有限的对现行法律进行了形式上的重新编排而已。

　　在很大程度上，欧洲大多数的环境法编纂仍出于简化法律、法规清理和内部协调这种理念，但同时也一直包含着一定的环境法改革因子。事实上，在内部协调的编纂理念下，通常存在着有关协调的方向性问题，尤其是当要编纂的多个法规处于不同的保护水准时。一种解决方案是确定环境政策的禁止倒退原则：基于此，只要这种高保护水平能予以普遍实现并能在其它领域实施，环境法典就应当致力于保障现有的最高保护水准。这种目标可保障在实现最严格的现有保护水平上实现环境法一定程度的现代化。环境法编纂也还将司法实践中的进步吸收到法规中，这也不违背协调之目的。

　　此外，法典编纂过程中自然也存在着超越现行法律法规的环境法改革这个问题。欧洲经验表明，即使当编纂的正式目的仅为简化和内部协调时，大部分法典编纂仍然留有创新的空间。在实践中，总体上所有提到的编纂目的都会有所体现。各种目的之重要性取决于不同的因素。其中有必要指出的主要是：发展成熟程度和现行法律的接受程度、立法者之立法权限和为编纂作准备的团队（即其进行系统化和概括能力、包括法学者在内政策界的创新能力），以及在环境政策领域的政治氛围。

　　比如在瑞典，当其决定编纂环境法时，已经发展出相当完善的环境法。因此在1999年环境法典制定的内容上也就不需要特别巨大的改变。但批判者仍指出，瑞典环境法典缺少生态系统性的考量，因此它不是时代的最高峰。[20]相对的，在葡萄牙和比利时佛莱芒地区的编纂总体上是作为“环境法改革”的编纂理念为标志的。因为特殊的总体条件，荷兰、波兰、意大利和瑞士只能归入到有限环境改革的类别下，但在这些环境法典之间却还是存在着很大区别的。另外，当从改革的角度分析欧洲环境法编纂时，必须要区别真正的环境法改革和只是作为履行在环境法领域的欧盟指令之转化义务的所谓环境法改革。深入观察可知，后面这种类型的环境法改革还是占着编纂的绝大多数。

　　6、环境法典的结构

　　在立法理念、法典综合性程度（规定的深度和具体程度）以及其系统性结构上，欧洲现有环境法典编纂项目都有着明显的不同。

　　1、立法理念

　　全面的法典编纂在欧洲相对较少，法国和瑞典可以算作例外。在这方面，环境法的形式编纂是特别值得关注的。法国环境法的适用范围特别宽泛，在环境法普通部门法中，只有法国将原子能法纳入到在环境法典中，但缺少土地保护的内容，因为法国没有独立的土地保护法，如果由此引入一章关于土地保护将同仅限于形式编纂之目的相违背。法国环境法典还不限于议会通过的立法，还包括了执法机关的行政法规，由此它分为法律部分和行政法规部分。同样在瑞典，也不能看到一种真正全面意义上的编纂。瑞典环境法典中总共纳入十五部法律法规，但有的已经包括了多个环境部门，比如1969年《环境保护法》。

　　在其它欧洲国家，大部分环境法典包含普遍性规定（“总则部分”）和或多或少环境部门法规定。可将这种立法类型称之为“复杂型”环境法典或部分编纂。大部分环境法典的适用领域只限于环保部门有职责之领域。但其它因素也起着作用，比如对规定内容相对狭窄的环境法典，意大利环境法编纂没有涉及到噪音、事故情形、化学品、基因技术致变的组织及能源，而在波兰没有将监控、水、土壤、自然保护、垃圾和化学品全部或者主要部分纳入环境法法典。在荷兰，水法和自然保护法也主要是由特殊法来规范的，但这些环境领域仍然可以根据其环境政策法作为环境规划的对象。在瑞士，水法和自然保护法也没有纳入到编纂中。

　　有三分之一的国家在法典编纂中制定了框架法。它或限于环境法的普遍性（跨部门性的）规定，但也可以除了普遍性规定外概括性地规定环保领域，但由此就需要随后颁布部门环境法（作为卫星法）。[21]葡萄牙环境法典和法国佛莱芒地区的环境法典是环境框架法的一个典型例子。另外，欧洲理事会起草的环境保护法典的示范法[22]也属于此类型。

　　还需指出，其实要在复杂型法和框架型法之间作明确区分是很困难的，因为有一些环境法典规范内容在很大程度上并不完整，而是规定行政法规的授权性规范，比如根据荷兰的传统，荷兰的环境政策法个别编中不仅包括了一些直接适用的规定，而且规定了大量的对行政机关的行政法规授权。同样在瑞士环境保护法中，除了污染防治法和固体废品法外，事实上都只是纳入了最具代表性的部分部门环境法规。

　　纯粹的框架性规范的优势在于：影响现行部门法不是通过直接的立法，而是通过普遍性原则的指导功能，由此其作用形式也相对温和。这使得编纂更为容易，并且在随后的过程也更容易适应欧盟法的规定。[23]但由此，人们既不能完全充分利用现有的和谐化趋势，也可能失去通过编纂提供的环境政策现代化之机会。总体上，不应当过高估计“外部”基本原则的引导作用。葡萄牙环境法典就证明，其不是作为一部具有显著引导力的“强势”环境法。部门环境法的发展在葡萄牙仍然更具有支配性。

　　2、概括程度

　　总体上，欧洲所有环境法都区分了普遍性规则和对一个或多个特定环境领域适用的特殊规则。这同样体现在大部分环境法法典中。事实上，环境法典编纂提供了唯一的机会，来为所有或多个环境领域创制坚实的普遍性规定。还应当指出，从系统性角度来说，一国即使决定采用全面的环境法“总则”，也不意味着普遍性规则就一定必须单独规定。普遍性规定也可以分散在整个环境法典中。

　　在环境法典中，几乎都规定的一般性问题主要有：适用范围和定义；目标，原则和指导方针；环境权利和环境义务；行政机构（包括专业咨询机构）的组织和职责范围；国际合作；环境保护的机制，例如规划规则、环境评估、限值、许可和公示程序，以及对于设施、行为和产品的行政干预、监控和惩罚、紧急事件的应对规定和环境责任；公众的参与和环境信息；司法救济。但相对的不是所有环境法典都规定的有：有关保护区、经济性手段、灵活性措施、环境保护的资金支撑（比如有关基金会）和研发方面的规范。

　　每部环境法典涵盖普遍性规定的范围也很不一样。这种立法技术在瑞典和荷兰（尽管在这两个国家体系上没有规定“总则”部分）、比利时佛莱芒地区以及在其它拥有框架性规定的国家（如葡萄牙），都得到很大的发展。相比，法国和意大利仅拥有十分有限的环境法“总则”部分。在总则中，法国明确规定了以现行法律为主要依据；在瑞士也基本相同，但基于别的原因。

　　通过考察环境法原则规定，本质区别就显示出来。荷兰只确立了一般性的谨慎义务，基于此，制定环境标准必须考虑到环境风险的最小化。因为在荷兰的环境保护实践中通常的环境法原则不是被视为法律原则，而是作为政策制定中的因素，这也就是其环境法其它基本原则缺失的原因。其它国家如法国、意大利以及比利时佛莱芒地区，在法典编纂中，就意在将包含那些欧盟条约中所确立的环境法原则，或者补充更多原则，比如对将环境保护解释为公共任务、禁止倒退（禁止降低保护水准）或公共参与原则和环境信息的获取。瑞士的环境保护法规定了预防原则、致因人（责任人）原则、合作原则和综合环境保护原则（整体性）。相比，葡萄牙更远地超越了欧共体环境法，葡萄牙环境框架法还规定了保障生态平衡，综合的环境污染控制和公众参与。

　　在这方面，瑞典《环境法典》规定了极为丰富的环境法原则。尽管这些原则规定是作为相关行为人的环境义务，但同时这也就要求在所有环境影响许可程序中必须予以考虑。《环境法典》第二章规定了举证责任倒置原则、预防原则、（对可能造成环境污染的行为地点选择时）有害环境影响最小化原则、再利用和回收原则、可更新能源优先原则以及在化学品管理中避免风险原则。在环境质量标准缺失时，还需考虑平衡原则，并且环境法原则的适用也应当基于适当性和成本收益关系。最后，瑞典《环境法典》中还包含了环境侵害后恢复原状原则。

　　若对这些不同进行评价，必须明确认识到对“总则”或普遍性规则的抽象归纳存在着一定限度。这些普遍性规则与法律确定性的要求和公民对法律可理解能力以及特定环境领域的特殊调整要求，都可能存在一定矛盾。如果以清楚的体系性和高度概括为导向，编纂就需要一定的谨慎，因为可能由此导致适用和遵守法律会变得更加困难。因此在综合性程度方面，恰当适中显得很重要。[24]如果考虑到存在着环境规制本身就尤为复杂的事实，立法就应当以创制易于适用和遵守之法律为目标。

　　7、环境法典的适用领域

　　1、环境法涉及领域

　　确定环境法编纂范围本身就是个困难的问题。欧洲的编纂经验多少已经承认：环境法存在着一定的核心领域，它们当然构成编纂中不可缺失的组成部分，属于此核心领域的有：大气洁净法、水法（水体保护和管理）、土地保护法（针对土地污染的所有保护和其它减少使用的形式）、气候保护法、自然保护法、噪音防治法、固体废物管理法、危险品法和基因技术法。如上所述，一些国家的环境法编纂与这种基本模式不相同，只吸纳部分部门法规范。

　　比较各种编纂，相对不确定的是那些对是否归属到环境法中本来就有着不同看法的其他法规之处理。属于此类的有：对区域规划和专业规划的一般性规定、交通法和那些有关森林、狩猎、渔业、开矿和能源等自然资源上的法律。

　　对区域规划的一般性规定是否应纳入到环境法典中，取决于在不同体系下空间（相对于土地）是否可被视为环境概念中不可或缺的组成部分。如果不是，那反对列入编纂的理由为，区域规划的一般性规定具有多种功能，环境保护仅是规划所带来的好处之一。大多数现有的和计划中的环境法典编纂中，没有规定区域规划的一般性规则。

　　但也有一些与环境相关规划的跨领域规定被纳入到环境法典中。属于此类情形的有项目、计划和规划的环境评估和环境专业规划（如保护区规划、水管理规划和空气保洁规划）。在一些国家，环境法典也规定了在其它领域环境保护的“外部性”要求，比如规划指导方针，必须在一般性区域规划和基础设施规划相关法律应用中予以注意或考虑，并包括了其适用与规划法适用紧密相关的协调机制。这尤其指瑞典和法国，通常取决于规划法同环境法典的关系处理上。从效率的视角来看，“外部性”规则（即不属于行政机构规则制定权限的相应规定）有着不足，其切实贯彻比内在规则的贯彻更不可能。

　　欧洲许多环境法典中作为目标或基本原则规定了可持续发展理念，环境法典适用领域也可扩展到自然资源方面。但也存在着相反的理由，尤其是在规定内容和行政权限上所希望的平行对等性，而使用可更新或不可更新自然资源经常不属于环境行政的职责内。另外，在保护和使用资源之间的对立也不是反对广义环境法的一种令人信服之理由，尤其当对相关资源的监管不遵守环境法典的时候，因为这种区分本身就有问题。

　　在欧洲环境法典中，法国环境法典有着最广泛的适用领域，但在环境法典中却没有规定森林法和矿产法。而瑞典环境法典只包括针对土地和水体的“外部性”原则，只要部门法指向环境法典，在规划法和建设法、道路法和矿山法的许可程序中必须对此予以注意。

　　针对自然风险，如地震、洪水、森林大火和滑坡，是否纳入到法典的适用领域内，对此有着不同的立法传统。在法国，对自然风险的监管是环境法典的一部分，而在另一些国家仅是选择性涉猎。比如规范防洪作为水体之水量管理的一部分，滑坡是土地保护的一部分，但环境法普遍性规定不适用于自然风险。

　　2、环境法法典化同其它法律编纂之间的关系

　　在环境法编纂中，必须注意其同现行的或已经计划中的其它领域之法律编纂间的关系，比如同刑法典、民法典、行政程序法或信息自由法。在这方面，明显存在着完全不同的编纂理念之间的一种潜在冲突。对这样的冲突还没有普遍有效的解决方法。环境法的编纂在这方面不一定就要“扩张性的”。仅从环境法有效性的角度来看，就有充分理由尊重与其它现行或计划中法律编纂的完整相融性问题。

　　以刑法为例，强势的刑法典有利于形成更明确的意识，不能仅从环境法典纯粹的体系完整封闭性出发而轻易放弃这种优势。尽管环境刑法同环境行政法紧密相关，环境行政法常被作为环境法编纂的相应部分（尤其是作为或不作为的违法性规定通常取决于环境行政法），但环境犯罪归入到《刑法典》中可以提升对环境犯罪的道德之否定评价，并因此有利于更好的贯彻环境法。因此，许多欧洲环境法典限于行政法上的罚款而放弃将刑法规定到环境法典中。[25]但也有些例外，瑞典、法国、波兰和瑞士的环境法典中都包含有基于保护环境的犯罪事实构成。[26]这主要可从这些国家的传统得到解释，经济法和环境法的犯罪事实构成规定属于特殊法，而不隶属在刑法典中。因此在瑞典环境法典创制中，将《刑法典》中现行出于环境保护的犯罪事实行为转移到环境法典中。

　　对于私法，侵权法和相邻权的责任事实构成的一般性特征，将此保留到民法典中有着充分的理由。但只要现行法律承认，除债务责任外对于威胁环境的设施或作为还有一种特殊的危险责任，这就等同于可将此纳入到环境法典。大多数欧洲环境法典，除对公法上的环境责任规定外（现今基于2004年《欧共体环境责任指令》的要求），还包含对环境损害民法上的责任规定。这种责任主要是与危害环境的行为或设施相关联，部分也基于一种中立的责任理念。但又存在着例外，不管是法国还是荷兰在它们的环境法典中都没有采纳环境损害的民法责任规定，认为普遍性法律已经足够。

　　8、总结

　　在欧洲，环境法编纂是一个明显的趋势。长期以来自认为起着欧洲环境法先锋的德国，在环境法编纂方面却是个落后者。德国环境法编纂的努力再次失败，人们可能认为是出丑了。尽管如此，还有许多国家如普通法系之英国和爱尔兰，以及西班牙和丹麦，他们具有监管环境污染相当全面的法律，但近期还没有计划对整个环境法进行编纂。

　　在一些国家，尽管它们已经决定环境法编纂，但在总体上还没有进行编纂的原则和标准，因为其环境法的质量颇受争议。波兰显然是个例外，最近已发展到了一种真正的立法去法典化的程度。因为转换欧共体指令的政府修订建议在议会多次被同对其它法律的修订建议联系起来，立法者在2008年冬季就已将尤其是处于欧共体法的融合压力下的总则部分从环境法典中删除，并为此制定特殊法和设立一个特别行政机构。《欧共体环境责任指令》也从一开始就没有被纳入到环境法典中。

　　这些至今创制的环境法典，在其立法目的、法律理念、体系和适用领域，即使在这些提到的最重要方面，也已被证明是大相径庭。欧洲环境法法典化首先是服务于法规简化和内部协调化，同欧洲其它国家法律的趋同不是主要目的。特别是中东欧国家，尽管在法典化过程中对法律趋同的经验更具有推荐性。一个明显的例外是比利时佛莱芒地区，它在很大程度上接受了荷兰、德国和英国法的倡议。同样在荷兰也利用了德国法的经验。

　　各国在法典编纂过程中，作为真正的环境法改革之程度是各不相同的。但仍然应指出，如果排除那些只是基于转化欧盟法规而非真正的环境法改革，这些改革没有像人们所期待的那样意义深远。在这方面，德国的环境法编纂可能有着更广大前景。

　　*早在1976年联邦政府的环境报告中就提出，要通过对包括所有联邦环境法规的编纂来克服其自相矛盾和不协调。“在内容上的准备”主要是指德国制定了大量的环境部门法规，而且也在宪法第20a条中锚定了环境保护与动物保护。1990年由EckardRehbinder在内的四位教授接受环境联邦局的委托开始起草《环境法法典》总则，四年后再增加四位教授基础上开始分论部分的起草，起草完成全总共600多条。

　　*在德国环境法法典编纂中首先遇到的就是对于环境法法典应当包括的内容进行定义，但事实上涉及到环境保护的法规遍及各个法律部门，可以说环境法只是环境保护的特别法，法典草案的制定中，九十年代的草案基本是把相对约定俗成的部门环境法包括进去了。在2008年的草案中，除第一书作为总则性规定并完成了部分核心的部门环境法外，整个法典还是开放式的，可将新的部门环境法加入法典中。也正是基于环境保护事务涉及到各个政府部门，所以这也涉及到行政权限之间的划分，也即所谓的“部门自私性”。

　　*也可参见沈百鑫：《德国环境保护领域的立法权限》，载徐祥民主编：《中国环境法学评论》，2010年卷，科学出版社，第199－215页。

　　*州和联邦在环境保护事务上的权限划分，也就涉及到立法权限的问题，以2006年联邦制改革前，自然保护与自然景观维护、土地分配、区域规划和水管理这些涉及环境保护的事务，联邦只有框架性立法权限，而不是2006年改革后的完整权限，上世纪九十年代的环境法法典化失败最硬性的阻碍就在于此。也可参见沈百鑫：《德国环境保护领域的立法权限》，载徐祥民主编：《中国环境法学评论》，2010年卷，科学出版社，第199－215页。另可参见《2009年环境法法典化的再次失利》，http://wettbewerbsrecht.fyfz.cn/art/448231.htm。

　　*环境审批许可制度是环境保护中最基本的制度之一，在现行法律框架下，涉及多个环境要素的审批要经过多个行政部门，这一方面可能导致环境污染向其它环境媒质的转移，另一方面多个环境审批影响企业设立，影响经济竞争力，因此在2006年德国环境法法典起草中，对环境许可制度一体化有着很高的呼声。

　　[①]Vgl.Backes/Gilhuis/Koeman,Milieurecht,6.Aufl.2006,S.6ff.;vanBuuren,HetOntwerpWetMilieubeleid,NederlandesJuristenblad1992,377;Gilhuis,ExperienesandPerspectiveswitchRegardtotheCodificatonofEnvironmentalLawintheNetherlands,in:Bocken/Ryckbost(eds),CodificatonofEnvironmentalLaw,1996,S.101;Backes,DieErneuerungderUmweltgesetzgebungindenNiederlanden,EurUP2006,293.原法规是于1979年颁布的《环境保护普遍性规定》。

　　[②]Vgl.Bockenetal.,TheFlemishDraftDecreeonEnvironmentalPolicy:AnOutline,in:Bocken/Ryckbost,obenFn.1,(见注1)，S.11;Lavrysen,TheCodificatonofFlemishEnvironmentalLaw,EuropeanEnvironmentalLawReview1999,230.

　　[③]Vgl.Rausch/Marti/Griffel,Umweltrecht,2004,S.7ff.;Rausch,EinfuehrungindieUSG-Revision,UmweltrechtinderPraxis1996,445;Griffel,EntwicklungundStanddesUmweltrechtsinderSchweiz,EurUP2006,324.原法规是1983年的环境保护法，它通过1995年法律整体上以生态性为标志现代化并得到扩展。其1983年的环境法在很大程度上类似同德国《联邦污染防治法》，但它还包括了一小部分对于固体废物、土地保护和物质法方面的框架性规范。

　　[④]Vgl.Westerlund,TheSwedischEnvironmentalLawCodification,EurUP2006,316;Regeringskansliet,TheEnvironmentalCode,1998.

　　[⑤]Vgl.Kromarek,DieUmwelrechtskodifikationinFrankreich,EurUP2006,299;Kromarek,Codificationdesdispositionsrelativesalapreventiondespollutions,resquesetnuisances,Revuejuridiquedel´environnement2002,no.special,S.9;Martin,FrenshExperiencesintheCodificationofEnvironmentalLaw,in:Bocken/Ryckbost,obenFn.1,S.115.

　　[⑥]Vgl.Peine/Radcke,DaspolnischeGesetzueberdenUmweltschutz,EurUP2007,79(Teil1)and212(Teil2);Peine/Radcke,in:Knopp/Peine/Boc/Novak(Hrg.),PolnischesUmweltrecht,2007,S.273;Schuermann/Sommer,DasaktuelleUmweltrechtPolens,EurUP2006,331;Jendroska/Bar,in:Koch/Schuermann,DasEG-UmweltrechtundseineUmsetzunginDeutschlandundPolen,2005,S.19;Haladyj,UmweltrechtinPolen-unterbesondererBeruecksichtigungdesGrundsatzesdernachhaltigenEntwicklung,NuR2004,292.

　　[⑦]Vgl.Lungaresi/Roettgen,DieReformdesUmweltrechtsinItalien,EurUP2006,310.

　　[⑧]Kuebler,DemokratieundKodifikation,JZ1969,645;Breuer,GutachtenBzum59.DeutschenJuristentag1992,S.B37ff.

　　[⑨]另外可见Rehbinder,PointsofReferenceforaCodificationofNationalEnvironmentalLaw,in:Bocken/Rykbost,obenFn.1,S.157.

　　[⑩]DeMalafosseetal.,Lecodedel´impossibe:ducoderuralaucodedel´environnement,Revuefrancaisededroitadministratif1990,987;Prieur,Lecodedel´environnement,ActualiteJuridiqueDroitAdministrtif1990,1030.

　　[11]Sellner,DersystematischeErtrageinerKodifikationfuerdasallgemeineVerwaltungsrechtamBeispieldesUmweltgesetzbuches,in:Trute/Gross/Roehl/Moellers(Hrg.),AllgemeinesVerwaltungsrecht–zurTragfaehigkeiteinesKonzepts,2008,S.191,198;vgl.allgemeinKahl,DasVerwaltungsverfahrensgesetzzwischenKodifikationundSonderrechtsentwicklungen,in:HoffmannRiem/Schmidt-Assmann(Hrg.),VerwaltungsverfahrenundVerwaltungsverfahrensgesetz,2009,S.67,91f.

　　[12]SoetwaWesterlund,oberFn.4,S.321-323(Schweden);Lungaresi/Roettgen,obenFn.7,S.311-315(Italien);Schuermann/Sommer,oberFn.6,S.323-325(Polen).

　　[13]KarstenSchmidt,DieZukunftderKodifikationsidee,1985,48ff.;vgl.auchRehbinder,ArgumentefuerdieKodifikationdesdeutschenUmweltrechts,UPR1995,361,363.

　　[14]DazuBackes,DieErneuerungderUmweltgesetzgebungindenNiederlanden,EurUP2006,293.

　　[15]以下第八部分。

　　*条例和指令是欧盟法的两种法规形式，条例在成员国内直接适用，而指令却需要成员国国内法的转化。

　　[16]Vgl.zudieserArtvonEuropatauglichkeitCalliess,VorgabenfuereinUmweltgesetzbuch:Europarecht,inKloepfer(Hrg.),DaskommendeUmweltgesetzbuch,2007,S.35,38ff.

　　[17]Vgl.dazuSellner,obenFn.11,S.195;Kloepfer,DasUmweltgesetzbuchaufdemWeg,InVerw,2008,195,202ff.

　　[18]法国的有限性在于，2000年最初的编纂是完整的；特别是对环境行政法规编纂的环境法典第R部分，到后来才被引入到环境法典中。

　　[19]在比利时法兰肯地区也相类似，见deBatselier,TheDraftDecreeonEnvironmentalPolicyandtheDevelopmentofEnvironmentalLawintheFlemishRegion,inBocken/Rykbost,obenFn.2,S.41.

　　[20]Westerlund,obenFn.4,S.321-323.

　　[21]Winter,DasUmweltgesetzbuch-UeberblickundBewertung,ZUR2008,337,339.

　　[22]CouncilofEurope,ModelActontheprotectionoftheenvironment,Strassburg1994.

　　[23]Winter,obenFn.21.

　　[24]Vgl.Kloepfer,DieVerw.2008,195,196.对于环境法编纂持怀疑态度如上文中所提到特别是Breuer,obenFn.8,S.B31ff.,42ff.

　　[25]Vgl.德国的认识参见Breuer,obenFn.8,S.B58;BMU(Hrg.),Umweltgesetzbuch,BerichtderUnabhaengigenSachverstaendigenkommissionzumUmweltgesetzbuchbeimBundesministeriumfuerUmwelt,NaturschutzundnukleareSicherheit,1998,S.94;a.M.Eser,Verhandlungendes59.DeutschenJuristentages1992,Bd.2,S.N70ff.

　　[26]法国的认识参见Littmann-Martin,Codedel´environnement,droitpenaletprocedurepenale:quelquesreflexions,RevueJuridiquedel´environnement2002,no.Special,S.44.

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