前言：作为法价值的“环境”之独有特征

  一、第一阶段：六十年代末以前

  二、第二阶段：六十年代末到九十年代末

  三、第三阶段：1999年至今

  结论之环境现象的法治化：意大利经验的主要问题

  谢谢，今天我很高兴，因为我在这，因为跟你们一起我可以学习环境法，外国和中国环境法。今天的会议是给我的一个礼物，因为昨天是我的生日，所以感谢邀请我来参加这个会议。我不是第一次来北京，2013年我在政法大学学习了一个月中国行政法。我也学习汉语，但是我汉语说的不好，我的发音不太好，所以我现在继续说英语。我希望下次都说汉语，对不起。

  当环境现象的法治化过程在意大利开始的时候，关于“环境”概念的独有特征，作为法律价值，引起了一些需要解决的新的理论问题。意大利经验的演变反映出这样的问题，在这我指出四大主要问题。

  首先，法律的确要考虑到超越国家区域这样的一些现象，或者并非局限在某一个地区的现象，这也就解释了在环境法中大量存在的国际或者是超国家规范。第二，环境是一个“横向事物”，也就意味着人类活动的不同领域都可能会对环境产生影响，这提出一个问题：环境是否是一个自主的统一的事物，或者环境是否是其他单独的不同领域的一个具体方面。这个特征产生了一些困难：有关在国家和地方层面如何以环境权限来组织公共管理；有关环境损害，是一种独立的损害，还是与其他受保护利益的损害相关，例如所有权、健康等。第三个方面,环境保护预先设定了一种技术主导性质的功能的行使，而这在诉讼监管中引发了技术决定和政治决定之间关联性的问题。第四个方面，环境是一种所谓的“扩散利益”，谁是利益主体？这个方面的争论集中在非政府组织的角色上。

  在这个背景下，为解决这些问题，我们可以发现意大利经验在演变中的三个阶段。第一个阶段直到60年代末，环境在法律方面的保护还不存在或者是最低程度的；第二个阶段是60年代末到90年代末，当时我们意识到了环境的法律保护是很重要的，然后也有了密集的立法。第三个阶段就是从1999年到现在了，此时环境法成为了一个体系，也就是说对于规范有了综合的理解，同时有了环境法典的创制。

  第一个阶段的特征是环境利益不算一个法定利益而得到直接的保护，意大利当时的宪法没有直接在宪法利益中规定“环境”，景观是唯一与环境有关而被明确保护的利益。然而，在某些具体领域的规则指向了对公共利益的保护，比如说对人们健康权的保护、对艺术遗产的保护，刑法也包括了一些限制污染的规则。在组织层面上，那个时候在环境职能上没有综合的组织结构，例如环境部，环境权限被分散在保护与环境相关的其他公共利益的各个部门里，例如公共设施、农业、工业等部门。各部门之间也缺乏协调机制。

  此外，环境方面的非政府组织在这个阶段开始出现，它们在司法审判或者行政诉讼方面没有发挥什么具体的作用。涉及到污染活动，环境损害没有获得直接赔偿，因为环境当时并没有被视作一个独立存在的法律权利。因此污染活动所产生的损害，只有基于其他法律权利的损害才能得到赔偿，而非基于环境损害。

  在第二阶段中很多情况发生了变化：社会和经济的发展、环境意识的增、非政府组织的出现和发展、欧盟环境法在国内法的转化，这些变化很快促使了环境议题的法律化进程。60年代中期到上世纪结束之时，一个新的阶段开始了，意大利环境法逐步向其他西方国家的水平看齐。

  其中，主要的发展例如环境利益成为受到直接保护的一项独立的法律权利，还有环境领域里非常密集的立法工作。意大利宪法法院也承认环境是蕴含个体和集体权利的一个法律事物，以及对其的保护责任。因此环境被认可为一个真正的宪法价值，从而得到法律保护并且被单独考虑。欧盟环境政策也推进了这方面的进展，比如在1971年的环境政策第一次沟通中，设想将保护和改善环境作为欧盟委员会的目标。这些产生了一个积极的转型，由领域割裂的碎片化政策，到基于预防原则、风险防范原则和可持续发展的将环境自身作统一化考虑的政策。环境领域的立法工作变得十分密集。

  在组织层面，成立了环境保护部和国家环境保护局，将过去分散在不同部门之中的环境权限都整合进一个单独的框架中。从行政管理的角度来看，机构和程序也得以建立起来，以便于从环境的综合配置上对其进行保护，例如环境规划、环评以及技术规则等。我们还成立了一些新的公共管理部门，涉及流域局、区域环境保护机关、国家和区域公园等不同方式。

  而且，在这个阶段基于欧洲的影响，我们还采用了市场工具，也就是经济和财政工具，来强化环境友好行为，例如，推出了针对工业设施、生产过程或具体产品的“环境质量证”以引导消费者采用绿色产品或绿色商业。这些工具就是所谓的“命令与控制”型。环境保护部基于欧盟委员会的“污染者付费”原则，在其准则中也引入了环境损害责任的条款，这一损害被认为是区别于所有权、健康等其他受保护利益损害的一种独立的损害。

  此外，更多法律认可了环保非政府组织的诉讼资格及其参与行政诉讼的权利。基于欧盟法律，我们审批了很多部门规章。为了实施相关的技术职能，我们建立了“环境保护部门体系”，其目标是要使得这个体系统一和一致化，和尊重地方自主的需求。然而，在这一阶段中整个规范的产生，都没有遵循一种有机的方法来，结果就是一个混乱且非常复杂的法律框架，需要对此进行理性化。

  第三个阶段一直延续到了今天，主要是进行框架的整体化单一化研究。从90年代末开始将无序和分散的环境立法予以整合，因此通过了152/2006号名为“环境条例”的立法令，也被称为“环境法典”。很多学者持有不同意见，质疑这是否是一部真正的法典。法典由六编318个条款以及45个技术附件所组成，这是不是一部真正的法典，是有疑问的，但是在下午我的一个同事AndreaFari会给大家来介绍这些问题。

  现在我最后给大家介绍一下关于意大利演化的思考，因为意大利环境法的演变在识别环境现象“法律化”背后的主要问题方面是一个非常有用的经验。这些问题涉及到了法律系统的深层节点，不仅涉及到了不同利益之间的均衡问题，比如说发展与环境保护。

  在意大利，社会和经济的发展以及一种新的环境意识的创造，导致了不同社会形态的形成，而且引发了市民社会中的一些新问题，也促使在政府和市民社会间关系的语境下来规制这种新现象。另一个考虑是政府组织机构的问题，尤其是国家层面和地方层面的关系问题。环境利益也包含地方利益，有必要准确识别国家职能和地方职能，以确保法律系统的一致性和统一性发展，同时又要考虑尊重地方的自治。

  而且，这些问题还涉及到技术决定和政策决定之间的关系，在履行技术功能的时候一定要确定好赋有技术职能的组织机构的角色。最后，基于国家体系的战略性发展目标，环境立法的一个核心要素就是长期稳定性和确定性。法律的不确定性和不稳定性与现代市场经济不兼容，因其会阻碍投资和发展对社会和经济的估计。在意大利最近的环境法整合，其目标就是要带来更多的稳定性和确定性，虽然还是有很多的问题和困难。

  谢谢！

  〔作者简介〕达尼洛·帕帕诺（DaniloPappano）教授，卡拉布里亚大学政治和社会科学系行政法教授，同时于罗马圣玛利亚自由大学担任教授。著有众多行政法和环境法著作和书籍。担任学刊《环境法季刊》的科学委员会成员，此刊物由加比盖利编辑。参与了多项意大利国家层面和国际层面的学术研究项目。在意大利国内外多个会议上发表演讲和发布文章。曾在中国政法大学担任访问学者，期间进行了关于中国行政组织问题的研究，并举行行政法讲座。是中南财经政法大学的第一位举办讲座的意大利行政法学者。

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