2017年10月21日-22日，中国法学会环境资源法学研究会在北京成功主办“各国环境法典编译出版国家研讨会”。来自六个国家的专家学者和实务工作者分别做了精彩发言。本公号将陆续推送分享。

  本期推送意大利罗马第三大学行政法教授，意大利罗马第三大学和罗马圣玛利亚自由大学环境法教授AndreaFari、卡拉布里亚大学政治和社会科学系行政法教授DaniloPappano、瑞典乌普萨拉大学法学院环境法教授JanDarpö等的主旨演讲。

  1.环境法法典化的复杂性

  2.对意大利环境法典做一个系统性的评估

  3.结论

  主旨报告内容

  各位同事们下午好，非常高兴你们邀请我来参加这个讨论和对话，今天的会议快要结束了，在这个时间做报告不是特别容易的事情，我会尽量在接下来的20分钟让大家保持清醒。在WolfgangKock教授报告之后，大家都注意到了意大利和德国在很多方面都是相似的，所以我的任务就非常简单了。

  一、环境法法典化的复杂性

  我想简单谈谈我们环境法法典化的复杂性。因为环境立法的本质特征，环境法的法典化特别的复杂、困难。在欧洲，当然也包括意大利，环境法在公法和行政法中都居于基础性地位。但是，正如我之前所强调的，环境保护的横向本质使得环境部门有了被从其他部门或者法律中划分出来的可能性。要在环境保护与农业、能源生产、土地规划、景观以及健康保护之间划分一条明确的界限是不可能的。环境规范与技术和科学学科也是相关的，而这些技术与科学学科描述、建立了能够影响人类活动的参数和指标体系。要是没有这些科学知识，那你几乎无法理解环保要求和标准的深刻含义，比如一些针对污染现象所设定的限值和标准。另外，技术规则也是很重要的，因为环境规范需要依靠技术的革新而不断改进。

  另外一个议题是信息不对称，这也是立法者们所要面对的问题。一方面，立法者对于一些工业领域技术的复杂性可能不太了解，那么被监管的主体就比监管者掌握更多的信息。另一方面，因为环境法与地域自治（例如意大利的大区，拥有立法权和行政职能）的紧密联系，信息不对称有其地域特殊性。以上所提到的又给环境法增加了额外的复杂性。不仅仅是意大利，在欧盟，很多中央层面的决策，常常和地域性的权力机构以及公民的权利存在冲突。比如说最近2017年意大利的环境影响评价法，20个大区中就有10个大区对此表示了质疑。环境的法律在意大利是渐渐的演变出来的，过去我们的很多具体的条例和规则，这些规则条例演变成了我们的环境法。在我们的法律系统中，有一种并不是特别正向的实践，那就是我们一旦有一些特别的环境问题我们有的时候就会提出一些条例，比如说洪水、地震或者其他环境灾害都会促使我们编撰出一些条例来，几乎所有这些条例都是有问题的，尽管对决策者来说，他们提升了公众对这些环境问题的重视。除此之外，很重要的一点是，在所有欧盟的国家，尤其是根据意大利的经验来说，欧盟的环境标准对各个国家的发挥着越来越重要的作用，这样就对我们国家层面的法律法规产生了越来越大的影响，导致我们的法律体系越来越严格、越来越复杂，因为我们必须要制定相应的标准和条例。

  环境法律的法典化在我们意大利是极其独特的。在2004年308号授权法的基础上，2006年，我就进行了法典化的工作。事实上，法典化是通过两个并行的项目所推行的，一方面我们针对老的法律法规进行了整合，另外我们考虑到新的欧盟法规的实施。在此过程中，我们考虑到了不同的时代、不同的背景、不同的法律内容和内涵。但是，意大利的环境法典不是真正意义上的法典，我们称之为环境规则，它并没有被编成一部法典，并且也没有法典所具备的特征。比如说在起草过程当中我们的步骤和法典化的步骤本身就是不一致的。因为法典化一般都是要先制定原则，然后再来制定实体法。但是我们的法典化过程中，到了08年我们才拿出了这个通则来，把它放到实体法当中去。这甚至不是一部比较统一的法典，而且他并没有涵盖所有的意大利法规当中的环保规则，实际上它是环境规范的一个汇编。

  二、对意大利法典做一个系统性的评估

  我们很难把我们法典的好处和劣势在20分钟内讲清楚。从这个角度上来讲，对意大利环境法典做一个系统性的评估显得更有意义。我给大家介绍一下我们意大利法规当中的例子或者所发生的事情，通过这个大家就可以了解我们意大利的经验，另外就可以为别的国家提供更好的参照，使你们的工作得以改进，更好地编撰你们的法规。

  首先涉及到的是完整性。意大利的法典不是一个完整的法典，没有涵盖所有的环境领域，也没有涵盖所有的环境条例和法规，所以说它不具有完整性，比如说它缺失了栖息地和自然保护区以及电磁污染的监管，另外它没有谈到可再生能源，也没有考虑到一些次生灾害的问题，而且也没有正式地谈到授权的问题，比如说环境授权，它只是在企业层面谈到了这个授权。另外，我们这个法典还缺乏环境行政组织机构的规范，连我们环保行政组织机构都没有被这个法典涵盖。除此之外，环保部门根本就没有被这部法典涉及到。我一会儿给大家说明为什么完整性不是法典化的重要特征。

  另外还有一个标准，就是法典的稳定性，而且要随时间变化而保持稳定。稳定性是任何规则条例都应具备的性质，对于法典而言尤其如此。从这个角度来讲，我们意大利法典在这点上做得并不是特别好，因为我们的法典被反复地修改，不管是我们的通则还是实体法规部分，我们都反复地进行了修改。比如说环评这个部分，我们在2010年和2017年就分别做了重要的修改，为什么这么频繁的改呢，因为欧盟的环评法令改了。我还想给大家展示的就是废弃物的管理法，我们在2010年我们也大幅度的修改了，因为这部法律的框架随着欧盟的相关法律的变化而改变。

  第三个评估标准是精简化。我们现在的法典要是与过去的法律法规体系来相比，它不应该变得越来越复杂，他的行政流程应该是更简化的。那么这部环境法典使得规则和行政流程更加精简了吗？比如说在意大利的法律体系当中，评估是很难做的，因为有的时候，环境法典使得个人和系统的工作都得以简单化，比如说在环境评估领域，而在别的领域例如废弃物的管理法当中的情况又是完全不一样，法典发挥的作用也没有那么好。

  另外还有一个非常重要的评估标准，那就是为了更好地实施环境法，法典是不是包含了很多参照性的法律法规和二级法律法规。意大利环境法典是引用二级法律的一个很好的例子，这样的情况既有好处也有坏处一方面，从技术的角度来说，我们可以尽快地进行技术标准的更新，但是从另一方面来讲，如果我们的法典过多得参照了别的法律法规，那么法典本身就缺乏完整性了，所以说既有好处也有坏处。

  我想最为重要的一点就是我们的行政组织机构法规规则和我们的行政行动规则之间的关系。在我们的法典当中没有针对组织机构的规则。我想这个是非常重要的，单单是从法典本身的角度来讲，一个法典要是不谈组织机构是不行的。在我的演讲最后，我会对此作出评论。

  另外还有关于澄清规则的问题。我们一定要了解一点，就是规则的体系如果能够有一些清晰的指南或者是一些非常清晰的规则要求，那这个体系就会清晰易懂，所以体系本身要有清晰性。但是在意大利我们往往忽视了这个体系的清晰性，因为我们的环保法本身的编撰就是没有组织性的。

  三、结论

  最后我要做一个结论我要引入一些关键性的要点，这些要点是我刚刚也谈到过的，但是并没有完全被解决的，而这些问题，因为不同国家情况的差异，是无法得出确切答案的。首先，完整性真的是评估法典的一个标准吗？在我看来，这是一个乌托邦式的要求。因为从环保的主体的角度来说，你很难使得环境法典真正的得以全面完整。更合适的做法是我们把原则和一些比较常见的东西编撰到法典中。作为法典，它没有必要针对所有的行业所有的领域都来提出法律制定规则，关于环境的法律以及机构的问题我们也只要提出一些原则就行。所以说我们现在就要考虑环境法规中哪些是通行规则，哪些是我们需要界定的，哪些没有必要来界定的，那在法典当中到底有哪些又是属于针对不同行业的通行规则，哪些又不是针对行业的通行规则。另外要提出一个问题，就是我们是不是有可能在编撰法典的同时对法规进行改革呢？关于这个问题我们要提出的问题那就是，在编撰法典的时候加入新的条款是否可行，还是在编撰法典的时候应该是以一种稳定的方法添加新的条款。从这个意义上讲，意大利的经验可以值得大家借鉴，因为我们有很多的规则，无论是已经付诸实施的，而且是正在实施的，都在被纳入法典后取得了更好的效果，并且它们在法典当中也在反反复复地更新。还有一点就是行政组织机构的问题。在欧洲我们所有的国家都得实施相同的环境法律，因为我们都要遵循欧盟的环境标准，但是我们各个国家的环境管理部门却不一样，部门所拥有的权力也不一样。为了使各个成员国的环保法更有效，我建议成立一个国家层面的环保机构，这个环保机构必须强有力才行，因为环保法规的有效性和环保机构之间的关系是非常非常密切的。

  最后这个是非常非常重要的，就是环境法和其他的法律分支之间的关系。所以说那现在有必要在环境法和其他的领域里面的法律之间进行协调，比如说对规则和法律框架进行更好地整合，在我们意大利的法律框架下的确有的时候还是太为分割了。比如在民法中，在合同法里面有对于环境责任的规定；在物权法中，也有关于废弃物管理方面的规定。我们现在还没有人对此做深入的研究，在接下来的阶段我觉得这应该是非常非常重要的一个话题。我认为法律间的协调要比法典化更重要，因为法典化是仅仅是实现协调的一种方式，也许是最重要的方式。对于我们自己来讲，我们其实也要思考一下这个问题，我们现在思考法典化这个问题是不是为时过早，因为环境法和其他法律之间的关系还没有完全理清或者得到协调。

  最后一点，我认为很有必要讲一下环境法律环境标准的产生规则的重要性。的确，环境的规则也是取决于现在这样的规则是如何引入的。我们希望在立法过程中能够充分考虑公共参、私有部门的参与、以及各个利益相关方的意见。这可以弥补公共部门所无法单独弥补的信息共享方面的不足。欧盟这方面的经验是非常积极的、正面的。

  最后我想强调一下，那任何一个法典过程都需要一个全球化的视角，一个战略性的全球性的视角，对环境政策有所掌控。我们要保障法律的整体性，有法律的整体化的保障，才能够比较有效进行后期的执行。如果我们希望环境法典有稳定性和权威性的话，那环境的规则一定是要非常高效的以及是比较务实的。我们也是希望让大家能够思考一下，不只是局限在我们自己的领域和自己的实践，谢谢大家。

  〔作者简介〕安德烈·法理（AndreaFari），意大利罗马第三大学行政法教授，意大利罗马第三大学和罗马圣玛利亚自由大学环境法教授。目前，担任意大利议会有关废弃物循环非法活动和相关环境犯罪调查委员会顾问，也是行政法和环境法方面的专业律师。意大利环境和土地海洋保护部环境法典修订委员会成员。曾经担任意大利环境和土地海洋保护部法律司副司长，后曾任法律顾问。